省级市场监督管理机关年度行政复议案件情况分析

　省级市场监督管理机关年度行政复议案件情况分析

　 1 目 目

　 录

　一、案件基本情况 ······························································ 1

　（一）按照监管事项分类 ·································································· 1

　（二）按照案由来源看 ····································································· 1

　（三）按照被复议具体行政行为的类型分类 ·········································· 1

　（四）18 件投诉举报类复议案件 ························································ 2

　（五）按照审结类型来看 ·································································· 2

　二、原因分析 ···································································· 2

　（一）职业打假人专业化，在奖励赔偿机制刺激下，投诉举报韧度强 ········· 2

　（二）普通食品与化妆品、保健食品是复议高发区 ································· 3

　（三）行政机关风险意识不高，处理程序不规范 ···································· 4

　1、收文管理不规范 ······································································· 4

　2、处理程序不规范 ······································································· 4

　3、答复内容不规范 ······································································· 5

　4、公文邮寄不规范 ······································································· 6

　（四）法律依据的复杂性与过渡性 ······················································ 6

　三、应对措施 ···································································· 7

　（一）提高认识，加强风险防范意识 ··················································· 7

　（二）加强调研，做好风险排查 ························································· 7

　（三）建立机制，明确流程，规范行政执法行为 ···································· 8

　（四）追根溯源，举一反三，防止类似投诉举报及复议的再发生 ··············· 8

　（五）加强部门沟通与会商，充分发挥应对合力 ···································· 8

　1、科学审理行政复议案件 ······························································ 9

　2、进一步加大宣传与培训力度，充分发挥指导作用 ····························· 9

　3、建章立制 ··············································································· 9

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　共 9 页 ××省市场监督管理厅 20 ××年行政复议案件情况分析

　 一、案件基本情况

　省局作为行政复议机关， 20××-20××年平均每年受理 2 件对市局提起的复议。但 20××年全年，受理了 10 件；20××年第一季度受理 11 件。这 21 件复议案件中除 3 件是信息公开类案件外，18件是投诉举报引发的案件，高居复议案件发案率第一位，占到 85.7%。

　在 18 件投诉举报类行政复议案件中，具有如下特点：

　（一）

　按照监管事项分类

　18 件投诉举报类复议案件，涉及保健食品类 3 件，化妆品类 4件、食品类 11 件。

　（二）

　按照案由来源看

　除程序性告知问题外，实体性问题主要集中在产品标签、标示不规范，尤其是食品类投诉举报案件，如通用名称标注不规范、配料表含量标注不规范、未标示不适宜人群等。由此引发的复议案件结构，与投诉举报一致。

　（三）

　按照被复议具体行政行为的类型分类

　18 件复议案件中，行政不作为类（未依照法定时限出具受理或不受理的告知或处理结果的告知）案件 11 件，高达 61.2%；对具体行政行为不服（对投诉举报答复内容不服）的 6 件，占 33.3%，其他类 1 件，约占 5.5%。

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　共 9 页 （四）8 18 件投诉举报类复议案件

　都是由职业打假人（××、××等）提出的。其基本模式都是将举报、投诉与消费维权申诉混同，首先以其购买的产品存在质量问题或其他不符合法律规定的情形为由，向商家要求赔偿；在协商不成后向行政机关申诉举报，同时要求赔偿和举报奖励；行政机关对其投诉举报请求未作处理或作出对其不利的处理决定、未实现对其进行举报奖励的，职业打假人往往能在第一时间内启动行政复议程序，向行政机关施加压力。3 件信息公开类案件也是由职业打假人提出的。

　（五）

　按照审结类型来看

　18 件投诉举报类案件中 15 件已作出复议决定，其中维持 5 件、确认违法 3 件、驳回复议申请 2 件、因撤回申请而终止 4 件、逾期未补正相关材料而视为放弃申请的 1 件；3 件信息公开类案件维持 1 件、确认违法 1 件、驳回申请 1 件。

　二、原因分析

　近期行政复议案件急剧增多，但通过复议获得维持的行政行为却只占到 30%。究其原因，除了被举报产品本身存在标签规范性不足的问题外，引发密集投诉举报与行政复议的主要原因有以下几点。

　（一）职业打假人专业化，在奖励赔偿机制刺激下，投诉举报韧度强

　18 件投诉举报类复议案件都是职业打假人作为申请人的案件，近年职业打假人群体逐渐呈现出职业化、专业化、年轻化、群体协作

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　共 9 页 化的趋势，具有一定的专业水平。他们基本踩准了法律盲点，如《食品安全法》第八十六条对不符合规定的食品标签从重处罚等问题。这也是导致复议案件复杂、办理难度大的原因。

　另外，《食品安全法》对问题食品认定门槛低，标准滞后，对生产经营者的罚款额度较高，投诉人可以获得较为可观的举报奖励金等一系列因素影响，使得职业打假人对投诉举报事项“锲而不舍”、韧度较强：这类群体在举报投诉中利益未得到满足，往往提起行政复议申请，乃至行政诉讼。有的甚至在行政复议请求依法得到支持后，持生效文书及相关材料向有关市局所在地的纪委、监察机构举报、反映行政执法人员的过失，通过请求予以追责的方式向行政机关施压，以促进行政机关协调其与企业的赔偿事宜、满足其个人私利。

　（二）普通食品与化妆品、保健食品是复议高发区

　18 件投诉举报类复议案件中，食品类 11 件占到了 61.1%，化妆品 4 件占 22.2%，保健食品 3 件占 16.7%，药品和医疗器械类为零。究其原因，在于：相对于药品和医疗器械而言，不仅是这三种产品价格相对较低、方便购买，更主要的是其产品标签标识法律法规衔接问题或者生产企业在产品标签、说明书等方面存在标注不规范的情形，使得市面上标签不规范的“问题食品”较为普遍，为职业打假人提供了肥沃的生存土壤。例如，××投诉××市××酒业有限公司生产的产品标识的“不适宜人群”与“适宜人群”字体一样大，而非按照《保健食品标示规定》要求，略大于“适宜人群”；该产品标签未标注食用方法等；××投诉××阿胶糕未标示原料在产品中的含量、黄酒作

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　共 9 页 为复合配料未标示其原始配料等；××投诉“××”、“×× 透明质酸柔嫩透白蚕丝面膜”等化妆品是特殊用途化妆品而未取得特殊化妆品的批准文号等。

　（三）行政机关风险意识不高，处理程序不规范

　除上述两部分外在因素之外，行政机关执法行为的不规范是此类复议案件中难以获得复议维持的最主要原因。机构改革之前，我们面对职业打假人机会比较少，处理经验不足，执法风险意识也不高，尚未形成规范有效的投诉举报案件处理模式。主要体现在：

　1 1 、 收文管理不规范

　有的市局，在职业打假人递交的申诉举报函以值班室、办公室等单位收发章的形式签收后，并未及时进行流转、批办，造成超时限未处理，从而被提起复议。省局及某市局都出现过因内部邮件收发制度的不规范导致对投诉举报事项处理不及时而引发复议风险的事例。

　2 2 、 处理程序不规范

　有的市局接到投诉举报申请后，未根据法定时限要求进行受理告知及处理结果的告知，从而引发复议风险。甚至有的市局已经就投诉举报事项进行了调查并作出相应处理，但却未按法定程序向投诉举报人进行相应的处理结果的反馈，以致到复议阶段后以行政不作为被确认违法，实属可惜。在实践中，还存在职业打假人在收到未满足其举报奖励请求的处理结果后，因对该结果的不满会反过头来寻找行政机关在其他处理环节存在的程序瑕疵以提起复议的情形。例如在张波复议某市质监局受理告知环节超时限的案件中，该市局 1.23 日收到投

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　共 9 页 诉举报申请，2.10 作出受理告知，2.20 作出处理结果的告知，因该处理结果未满足张波申诉举报中奖励、处罚、赔偿等请求，但因为处理结果符合法律规定，故张波抓住该市局受理环节超时限告知的瑕疵向省局提出复议请求。省局在案件审理过程中，除实体内容合法性审查外，程序方面的审查也主要集中在办理时限、受理告知及办理结果的反馈等方面。这充分说明了行政机关对投诉举报的处理程序、时限要求的重视不足。

　3 3 、 答复内容不规范

　有的市局因处理经验较少、怕言多必失或者不知如何答复，导致答复中遗漏申诉举报请求（申诉举报人往往提出 5-6 项请求，被申请人只回答其中几项，未对其他请求以“不予支持”等理由进行回应），从而造成答复不完整、规范，引发复议。有的市局甚至出于其他因素考虑，在答复中对于投诉举报请求总是顾左右而言他，对被举报产品的焦点问题避而不谈。以××复议××市质监局为例，××在《申诉举报函》中请求：⑴确认被申诉举报人所生产销售的“桔片罐头”为不符合食品强制标准产品⑵依法进行行政处罚并奖励申诉举报人⑶书面受理申诉举报诉求，案件办结后书面答复申诉举报人⑷依法责令被申诉举报人退还购物款、10 倍赔偿并承担各项损失费用 12365 元。在事实与依据部分，××指出被举报产品涉嫌假冒食品生产许可证编号、委托加工没有备案等违法行为。市质监局在给其书面答复仅包含两部分内容：⑴被举报企业的全国工业产品生产许可证的证书编号是QS3717 0901 0404⑵委托加工备案申请书中的日期是 20××年 11 月

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　共 9 页 27 日至 20××年 5 月 26 日。这两部分内容既没有分析投诉举报中的涉嫌违法事实是否成立，也没有针对申诉举报中的 4 项请求给予一一回应。经过案件审理查明，被举报企业的申证单元为“果蔬罐头”，品种明细为“糖水桃罐头；芦笋罐头”，其接受委托加工的“桔片罐头”产品并不在许可范围之内，该种超出许可范围生产食品，已经构成无证生产行为。而被申请人未依法对企业无证生产行为进行处理，已属于认定事实不清；在其给举报投诉人的答复中亦回避了对涉嫌违法行为的认定结果的告知。这种答复方式引起行政复议并导致被确认违法也是当然。

　4 4 、 公文邮寄不规范

　行政机关送达执法文书，必须以法定程序和方式进行；未按法定程序和方式送达的，不产生送达的法律效力。尤其是面对对行政机关处理结果不服便蓄意提起行政复议、诉讼乃至请求相关机关进行追责以达到其向行政机关施压、追求个人私利的职业打假人时，更要提高风险防范意识，应通过国家法定邮政部门，采用挂号信或 EMS 特快专递方式来充分证实行政职责的履行。在实践中，有的市局通过平信或者电话（未进行录音）的方式向投诉举报人进行受理或处理结果的反馈，造成复议过程中举证不能或证据证明力不强而引发败诉风险的情形。

　（四）法律依据的复杂性与过渡性

　对食品生产类投诉举报办案所依据的质监部门的《产品质量申诉处理办法》、《质量技术监督行政处罚程序规定》及食品流通类投诉举

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　共 9 页 报办案所依据的《工商行政管理机关受理消费者申诉暂行办法》、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》，较之食品药品监管部门之前办理投诉举报案件所依据的《食品药品投诉举报管理办法（试行）》而言，受理和办理时间非常短，稍有不慎，执法部门便陷入程序违法的被动局面，被围追猛打、妥协退让。在部门法规衔接、新法规修订出台之前的过渡阶段，处理投诉举报类案件，面临的困难会更多。

　三、应对措施

　目前投诉举报类案件，较之前“四品一械”监管时期已经呈现出大幅提升的趋势。随着市级食品药品监管部门机构改革逐渐到位，食品生产、流通领域职业打假人提起的投诉举报也会随之转向各市食品药品监管局。因此如何妥善处理职业打假人提起的投诉举报申请、降低复议、诉讼风险，将成为各市局共同面临的重要课题。

　（一）提高认识，加强风险防范意识

　要正确认识、积极应对职业打假人。坚持有法必依、执法必严，积极、谨慎、稳妥处理投诉举报事项，依法调查、依程序答复，减少风险隐患。

　（二）加强调研，做好风险排查

　要针对投诉举报事项加强调查研究，认真查摆在投诉举报处理、答复各环节存在的风险问题和薄弱环节，分析原因，并提出有效的防范对策。

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　共 9 页 （三）建立机制，明确流程，规范行政执法行为

　要健全完善投诉举报处理机制，规范办理程序，明确案件接收、内部流转、受理告知、调查处理、结果反馈等各环节的流程与具体责任人，以此确保行政机关按照法定程序要求依法履行职责。

　（四）追根溯源，举一反三，防止类似投诉举报及复议的再发生

　对于职业打假人的投诉，既要对存在违法行为的生产、经营者进行依法处罚，以减少违法行为的发生、维护消费者权益；又要坚决抵制职业打假人不合法、不合理的诉请，使其无法获得不合理的利益，从而逐步减少逐利性投诉。重要的是，针对投诉举报发现的问题，特别是职业打假人提请复议的问题，一般不能就事论事，而是要举一反三、追根溯源：一方面要将案件处理过程中发现的问题，及时反馈给相关生产、经营者，防止类似问题的再次发生；另一方面，还要积累申诉举报案件的处理经验，对于引发复议、诉讼的风险较高的办理环节、程序方面，注意吸取教训，防止类似复议发生。

　（五）加强部门沟通与会商，充分发挥应对合力

　投诉举报处理机构要注重发挥法制机构与业务科室的作用，在案件办理过程中，对投诉举报涉及的焦点性业务问题及具体法律适用问题，要加强沟通与会商，确保相关答复及时、合法、规范。同时，法制部门也要强化对行政执法人员的培训与指导，进一步提高其行政执法规范化水平。

　同时，省局也将进一步加强对市局投诉举报工作的监督与指导力

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　共 9 页 度，以提高市局应对水平。

　1 1 、 科学审理行政复议案件

　在食品监管职能划转的过渡期间，按照实施程序从宽、实体从严的原则进行审理。对于被申请人已依法履行职责、程序瑕疵的案件，以《行政复议意见书》的形式总结问题、提出建议，提醒市局注意改进。但对于行政执法行为的违法事实认定、法律适用、自由裁量权适用等实体问题，严格审查、充分发挥执法监督作用。

　2 2 、 进一步加大宣传与培训力度，充分发挥指导作用

　针对行政复议较为集中的地区加强指导力度；针对职业打假人申诉、举报的特点，组织开展专题培训，通过以案说法的方式，努力提高市县局的行政风险防范意识与应对能力，逐步规范其答复与处理行为，确保程序和实体行为合法。

　3 3 、建章立制

　出台《××省市场监督管理厅行政复议实施办法》，规范和加强省局的行政复议工作，提高行政复议工作效率与办案质量。