对三农问题的思考

   农村税费改革直接调整和规范了国家、农村基层政权和农户之间的分配关系，对进一步减轻农民负担，促进农民增收、农业发展和农村社会稳定，推动整个国民经济持续、健康、快速发展具有重大的政治、经济、社会意义。但同时，改革也对镇村组织运转及农村经济社会发展带来一些不容忽视的矛盾和问题，处理不好，将影响镇村两级政权运转和农村社会稳定。4月下旬，我们会同市委组织部、市财政局、民政局等有关部门，深入9个市区、20个乡镇、39个村，就税费改革对农村工作的影响进行了专题调研，并提出了针对性对策、建议。
    一、我市农村税费改革的基本评估
    农村税费改革3年来，我市各级不折不扣地贯彻落实中央、省一系列指示精神，扎实推进农村税费改革，取得了显著成效。
    （一）较大幅度减轻了农民负担。中央提出的“户户减负，人人受益”的目标已经实现。据统计，2002年税费政策调整；2003年暂停收取乡村公益事业金，部分县市区取消农业特产税；2004年全面取消农业特产税，农业税税率下调3个百分点。在整个税费改革中，全市累计减负7.2亿元，人均160元，减负率达到81%。减轻的农民负担直接转化为农民的可支配收入，实现了农民减负增收的目的。2003年，全市农民人均纯收入达到4120元，比上年增长7.7%；预计今年上半年，农民人均纯收入1920元，同比增长9.3%。
    （二）进一步规范了农村税费制度。从调查情况看，税费改革后，我市农村已基本实现了单一农业税制的农村分配制度，农村分配关系步入了法制化轨道；改革中还全面清理和规范了各项涉农收费项目，税收以外的任何收费都受到农民和上级机关的监督，有效地解决了农村乱收费、乱集资、乱摊派的问题，规范和约束了政府行为，农村经济秩序得到根本性好转。
    （三）保护和调动了农民的生产积极性。取消农业特产税、降低农业税率、粮食直补政策的实施以及有关涉农物资价格的规范，农民可支配收入增加，农业生产的成本有所降低，农民调整种养结构、发展农业生产的积极性得到提高，对农业的投入加大，农村生产力再一次得到解放。
    （四）推动了农村民主政治进程。税费改革通过法治的办法来规范农村分配关系，把镇村干部从催粮要款中解脱出来，促进了党群、干群关系的融洽。农民持卡缴税，农民负担张榜公示，体现了民主、公开、透明；“一事一议”制度使农民真正有机会表达自己的意志，做出自己的决定，促进了基层民主政治建设，对于维护农村稳定和发展起到了积极的推动作用。
    另外，农村税费改革带动和加快了乡镇区划调整、行政村合并、农村教育体制改革、乡镇机构和事业单位改革、财政转移支付等多项配套改革。
    二、税费改革后农村出现的主要矛盾和和问题
    （一）镇村组织运转受阻。税费改革后，镇级财政收入大幅度减少。2002--2004年连续3次税费改革政策的调整，全市减少镇级收入4.72亿元，镇均减少310万元。镇级收入的大幅度减少，造成了不少乡镇干部工资发放困难，一些应该纳入镇级财政开支的人员而没纳入。据统计，全市有1/3的乡镇不能按时足额发放干部工资。有的县市区将乡镇农业技术推广站（所）改为自收自支单位，对农技推广人员只发放生活补贴和养老保险金。村级组织运转难以为继。税费改革共造成全市村级财力减少2.48亿元，村均3.8万元。下步随着农业税及附加的取消，村集体收不抵支的矛盾将更加突出，越来越多的村难以正常运转。目前，全市累计拖欠村干部报酬2.06亿元，村均3.1万元。村干部报酬能够完全发放的村占38%；部分发放的村占29%；未发放的村占33%。村集体收入的不足，使干部报酬不能正常发放，基本的办公经费没有保障，挫伤了村干部的工作积极性，影响了村级工作的正常开展。
    （二）农村社会保障难以保障。税费改革后，由于镇村收入的减少，农村低保、五保户供养及优抚对象政策的落实陷入了前所未有的困境。农村低保覆盖范围窄，保障标准低，保障人数少。在统计的100个乡镇中，有45个乡镇的低保资金不落实；在6299个行政村中，有57%的村低保资金不兑现。全市农村低保标准平均为每人每年716元，过低的标准难以保障困难群众的基本生活。农村五保供养水平不断下降。全市已保人数由2001年的9942人减少到目前的7406人，减少了26%；五保供养资金由税费改革之前的1860万元减少到1100万元，减少了40%。农村优待金不仅没有按政策规定提高标准，而且拖欠现象严重。据调查，全市共拖欠优待金383万元，主要集中在栖霞、福山、牟平、海阳等市区。
    （三）农村公益事业建设举步维艰。税费改革后，农村水利建设、修路架桥、植树造林、村容村貌整治等公益事业建设只有通过“一事一议”的办法来解决。在实际操作中，由于受农民认识水平和固有的“绝对平均主义”的观念影响，议事水平不高，资金筹集困难，最终导致事难议、议难定。据调查，2002年全市通过“一事一议”筹集的资金为435万元，仅占村级支出的0.3%；2003年“一事一议”筹资仅124万元，比上年下降了72%。
    （四）农村债务成为农村稳定的重大隐患。农村债务面广量大，并且利息高、时间跨度长，化解任务异常艰巨。调查显示，全市有70%以上的乡镇和80%以上的村都不同程度地存在不良债务。到2003年底，全市镇级债权11.1亿元，债务20.7亿元，债务大于债权9.6亿元，镇均债务1365万元。村级债权42.9亿元，村级债务54.5亿元，债务大于债权11.6亿元，村均债务82.8万元。
    镇村债务形成的原因错综复杂。在镇级债务中，兴办企业投资占47%，兴建公共设施占20.6%，弥补日常开支占8.8%，农村合作基金会未兑付资金占14.4%。在村级债务中，银行、信用社贷款本息占49%，借单位和个人款本息占15.9%，其他应付款占35.1%。税费改革前，镇村债务一般通过来年的提留、统筹和各种集资摊派来消化。改革后，提留、统筹和各种收费一律取消，农业税率不断下降，使原有债务的偿还缺乏后续资金来源。尤其值得注意的是，在部分村集体没有收入来源之后，农民要求偿还欠款的呼声越来越高。由于国家税费改革政策过快、过急，少数农民持等待观望态度，拒绝缴纳农业税；加之中央不允许清缴农民以往所欠税费，使得许多按时足额缴纳税费的农民出现心理上的不平衡，容易引发新的问题和矛盾。
    三、我市解决当前农村问题的主要做法
    （一）积极调整财政支出结构，加大对农村的倾斜力度。为切实缓解镇村两级的经费紧张状况，确保基层组织正常运转，各县市区普遍加大了对镇村的投入。2003年，各县市区对乡镇的财政补贴支出总额达3.59亿元，占乡镇财政收入总额的19.1%。莱山、龙口、莱阳、莱州、蓬莱和招远6个区市为减轻村级的开支压力，还取消了低保金的村级负担部分，将其全部纳入县、镇财政预算。
    （二）完善监管机制，提高农村财务管理的质量和水平。各级从健全农村财务管理制度入手，不断加大审计监督力度，积极推行农村财务“双代管”和“电算化”，有效地将农村财务管理纳入了规范化、制度化轨道。全市已实行“双代管”的乡镇已达98个，占乡镇总数的67%，实行“电算化”管理的乡镇96个，占总数的66%。
    （三）区分情况，积极稳妥地清理农村债权债务。从调查情况看，各县市区主要是围绕清收债权和清理债务两条线来进行的。在债权清收中，对农户的税费尾欠，经村民代表民主评议，扣除不合理的部分，促其主动偿还；对暂无还款能力的或一次性交清有困难的，由村与农户签订还款计划，分期偿还；对有还款能力而拒不还款的单位和国家干部职工，申请法院依法清收；对单位和个人长期占用集体资金和资产谋取私利的，依法进行处理。目前，全市共清收债权11.5亿元,占债权总额的22.5%。在债务的清理中，主要是采取收欠还债、核销减债、减息化债等办法逐步消化解决。
    （四）精简人员，缓解镇村开支压力。减少财政供养人员的开支是巩固减负成果、消化税费改革后资金缺口的重要步骤。从1999年开始，全市共清退乡镇临时工、代课教师、借调人员等7958人，节约开支6200多万元。2000年，乡镇机构改革分流乡镇机关、事业单位工作人员2210人，节约开支1200多万元。结合村委会换届选举，大力提倡村两委班子成员交叉任职和兼职，减少村干部职数。2000年村委会换届选举中，全市共减少村干部6807人，节约村级经费开支2271万元。
    （五）多措并举，拓宽村级经费的来源渠道。一是发展特色产业和民营经济，壮大集体经济实力，增强村级财力。2003年全市村集体收入在5万元以上的村1982个，占总村数的30%。二是兴办集体农业科技示范园区，向农民展示、推广农业新品种、新技术，增加村级收入。全市共建立各类村级农业科技示范园区3500多个，参与的村干部达1.2万人，直接增加村级收入3000多万元，减少集体经济空壳村600多个。三是盘活村集体企业和闲置资产，增加集体发包收入。园区村和郊区村还通过兴建标准厂房、门头房出租来增加集体收入，有效地缓解了村级经费不足的状况。2003年全市村级租赁收入1.25亿元，占村级总收入的8%。
    四、几点思考与建议
    综合调研的情况，我们认为，要纵深推进农村税费改革，从根本上解决目前农村存在的矛盾和问题，必须从统筹城乡经济社会发展的战略高度，以改革的精神、发展的眼光和市场的思维，进一步更新观念，整合资源，创新制度，整体推进。
    （一）加大财政转移支付力度。目前，仅仅依靠县、乡两级财政解决改革带来的收支矛盾，难度非常大。市级以上财政应进一步加大农村税费改革转移支付力度，并对受改革影响较大的县市区给予特殊的政策扶持。市县两级要积极调整支出结构，挤出资金用于对镇村的转移支付，共同解决镇村出现的财力困难问题。
    （二）调整县级财政支出结构。县级政府要按照建立公共财政的要求，及时调整财政支出结构，将增量财力逐渐向基层倾斜，拓宽农村保障领域。按政策规定将应纳入镇级财政支出的项目全部纳入；严格执行农村低保资金由县乡两级负担的规定，对资金落实确有困难的乡镇，县级财政要适当提高负担比重；五保供养逐步由集中供养转向财政供养；确定村级最低经费保障标准，对达不到规定标准的由财政给予补贴。
    （三）鼓励和扶持村级经济发展。积极探索解决村级经费问题的思路和办法，促进农业发展和民营经济发展，不断拓宽村级经费来源渠道。要在资金、税收、人才、技术等方面制定优惠政策，鼓励、扶持村级组织充分利用当地资源优势，发展生产，广开财源，增加收入。
    （四）最大限度地压缩镇村经费开支。要按照精简高效的原则，继续推进乡镇党政机关和事业单位改革，大力精简机构和人员，真正做到减事、减人、减支。调整农村中小学教职工年龄、文化结构和编制，提高办学效率和教学质量，杜绝教育资源的浪费。压缩村两委干部职数，提倡两委干部交叉任职和兼职；严格控制村享受固定补贴人数和标准，严禁发生村级招待费，村级报刊费严格控制在800元以内。
    （五）认真开展“两清两完善”活动。积极稳妥地清理村级债权债务，尤其是要把企业和单位拖欠村级款项作为重点，加大清收力度，增加村级收入。对于村级负担的债务，可抓住农村信用社改革的机遇，适当增加呆坏帐核销指标，减轻村级债务压力；对于农民所欠村级债务，要做好深入细致的说服教育工作，采取村与农户双清的办法逐步加以解决；对于改革后农民拖欠的税收，要依法进行清缴。进一步规范村级财务核算和管理，探索和推行农村财务委托管理等办法，完善村级财务管理体制。 相关热词搜索： 三农问题 思考