农村税费改革后的村务公开与乡村治理调查报告(下)

从调查来看，目前湖北省村务公开的主要内容依次是：村级财务（84.9%）、计划生育（84.4%）、上级政策（68.6%）、村委会工作计划（62.6%）、救灾救济款等项目（60.3%），基本上符合被调查者的希望。但是，不可不注意的是，除了计划生育一项以外，被调查者对于村务公开的内容的希望值均高于实际值（参见图2），说明这些项目、内容在公开上尚有改进之处，尤其是排在后面三位的“集体土地承包出租或征用情况”、“工程招投标情况”和“宅基地情况”更应加大公开力度。

 

被调查者中85%的人认为村务公开有助于村民了解村务，73.6%的人认为可以防止村干部贪污腐败，70.8%的人认为可以减少干群矛盾，65.1%的人认为有助于村民参与村务（参见表4）。另外，64.6%的被调查者认为所在村实行村务公开以后有了一定的变化，14.8%的人认为变化显著，主要体现在干群关系改善（65.6%）和村务管理更加民主（62.8%）上，村民参与村务的积极性也有一定的提高（47.5%）。总之，他们对村务公开的作用给予了很高的评价，说明推行村务公开非常有必要，尤其是对于村民了解村务、参与村务具有重要的积极作用。

表4  被调查者认为村务公开的作用

    同时，被调查者认为当前村务公开的最大困难在于：缺乏监督、群众不关心和缺乏公开的有效机制，只有一少部分被调查者认为是村干部不愿意公开村务（参见表5）。

表5  被调查者认为当前村务公开的主要困难

    由此可见，村务公开的切实实行离不开（自下而上的）村民的积极参与和来自上级以及村民的有力监督，以及相应的机制或制度的建立、配合。在农民大量流出农村进城务工的情况下，如何调动农民参与村级公共事务的积极性，并建立健全相应的参与、监督机制，是值得进一步研究的现实课题。

（三）农村税费改革以后乡村治理的变化

湖北省从2002年开始在全省进行农村税费改革，该项改革使原本就十分窘迫的县乡财政供养压力遽然加大，而不得不进行乡镇综合配套改革。早在2003年，我省咸安区等地就开始了以①乡镇领导班子“交叉任职”、②精简乡镇机构和人员竞聘上岗、③撤销乡镇站所，实行“以钱养事”新机制等为主要内容的乡镇综合配套改革。尤其是乡镇站所的撤销、改制和实行“以钱养事”新机制，不但极大地减轻县乡财政供养压力，而且有效地改善了农村基层政府的公共服务绩效。所谓“以钱养事”，概括地说，就是政府提供的公共服务“项目量化、公开招标、合同管理、农民签单、政府买单、奖惩兑现”。换言之，就是把政府提供的基本公共服务项目量化分解，使之成为能够考核的具体指标；向社会公开采购招标，凡是具有相应资质的个人、企业、社会性组织均可参加竞标，或者将量化的公共服务项目委托给非政府组织生产、供给；乡镇政府与中标者或代理者签订合同，明确各自的责权利，实行契约管理；中标者或代理者的服务情况要通过农民签字认可、政府考核认定以后，根据其服务绩效由政府兑现报酬和奖惩。省委、省政府在2004年在全省选择7县（市、区）进行类似的乡镇综合改革试点，2005年以后推广到全省。

从这次问卷调查来看，绝大部分（87.5%）被调查者关心这项乡镇综合改革。并且，高达81.5%的人认为乡镇改革以后基层的公共服务比改革前有所提高；通过一系列农村综合改革，89.7%的人认为干群关系比改革前逐渐有所好转；80%的认为改革后的乡镇干部更接近群众。湖北省的农村综合改革取得了较好的成效。

湖北省农村税费改革以后，农村治理结构发生如下转型：（1）乡镇站所从乡镇政府中分离出来，成为企业或社会性组织，并且这些组织与乡镇政府之间建立了“契约治理”关系；同时，（2）这些企业和社会性组织与农民（农户）之间也建立了比较平等的市场性服务关系；（3）乡镇政府与村民自治组织之间开始按照有关法律，界定各自的治理范围；（4）（乡镇）政府不再与分散的农民（农户）直接“打交道”，建立了一种多元的、间接治理关系[2]；（5）政府更主要的通过为农民提供公共服务与之发生联系，“把服务作为联系群众的一条重要纽带”[3]，而不是通过收取农业税等汲取的方式与农民发生关系，政府与农民群众的关系发生了根本性转变。

三、新农村建设背景下的村务公开

对于新农村建设，被调查者不仅认为新农村建设要着力发展经济、改善村容村貌、改善乡风等物质和精神层面的建设，而且要进一步发展基层民主，将村务公开和民主管理真正落到实处。只有积极发挥村民的主体性作用，才能切实抓好新农村建设这个系统工程。

表6  被调查者最渴望政府在新农村建设中提供的服务项目

    从调查来看，87.8%的被调查者希望政府在新农村建设中为农民继续提供好政策，76.1%的人希望政府提供更多的资金支持，71.5%的人希望政府提供技术培训（参见表6）。中央的新农村建设政策得到了广大农民群众的积极拥护。新农村建设以后，中央和各级政府对三农的投入力度逐年加大，更需要大力推进村务公开、政务公开和相应的民主参与、民主管理、民主监督制度，切实保障农民群众的合法权益，使之真正享受到新农村建设等惠农政策的好处。

四、几点建议

    根据这次调查，我们就进一步推进村务公开、村级民主管理提出以下几点建议：

（一）从农民需求和切身利益出发，进一步抓好村务公开和民主管理工作。村务公开和民主管理不是一项政府的工作要求，而是符合广大农民群众根本利益、民主权利的一项重要制度。应该从农民群众的需求及其切实利益出发，不断健全村务公开和民主管理制度，将农民群众想知道的内容真正公开开来。特别是在新农村建设之中，更应将党和政府的各种惠农政策、村级集体土地承包出租或征用情况、新农村建设工程招投标等情况及时、有效地公之于众，让农民群众切实享受到新农村建设的好处。

（二）积极调动农民群众参与村级公共事务的积极性，发挥他们在新农村建设中的主体性作用。从根本上而言，农民群众才是农村治理真正的主人，也是农村改革、发展和建设的真正主体。如果没有农民群众的积极参与，无论是村务公开、民主管理还是新农村建设都将沦为空谈；如果要想农民群众在新农村建设中发挥主体性作用，就必须让农民群众切实参与到村级公共事务中来，狠抓村务公开和民主管理的制度化建设；如果没有一定的制度或机制作为保障，农民群众很难真正参与到村级公共事务中来，久而久之必然对村级公共事务不关心、不积极、不主动。因此，在新农村建设中，更应抓好村务公开、民主管理工作。

（三）进一步健全村务公开民主管理制度，实现村务公开、党务公开与政务公开的有机衔接。在村一级，除村务公开内容外，还存在党务公开和政务公开的内容和任务。在市场经济条件下，农村基层党风廉政建设面临新的挑战，不断扩大党务公开和切实加强政务公开，并使之制度化，也是在新时期加强基层党风廉政建设的重要举措；在新农村建设之中，既要保障农民群众的合法权益，又要加强党的领导和政府的指导，必须实现村务公开、党务公开和政务公开的有机结合和衔接，形成一个全方位的“阳光工程”。

（四）加大财政支农的力度，为村务公开民主管理工作提供财政支持和保障。坚持“多予、少取、放活”的方针，切实解决基层开展村务公开民主管理工作的“后顾之忧”，调动地方进行制度创新的积极性和主动性，使“管理民主”制度更加健全，形式更加多样，内容更加全面，机制更加完善。在完善村级民主决策和议事制度的基础上，充分发挥村民会议和村民代表大会在村级民主化治理中的作用，确保国家惠农政策和财政支农资金的正确流向和合理使用，不断创新村务公开的有效形式和手段，从而为村务公开、民主管理制度的健全发展奠定坚实的财政基础、完善的制度保障及先进的技术支持。

（五）把服务作为联系群众的一条重要纽带，促进农村治理的根本转型。农村税费改革以后，农村治理转向服务“三农”上来。过去，国家主要通过赋敛这样的“汲取”行为与农民相联系，现在，国家主要通过提供公共服务跟农民相关联，把服务作为联系群众的一条重要纽带。县乡政府和村委会要不断改进公共服务，创新机制，为农民群众提供更多、更好的公共服务，满足他们日益增长的物质、精神和政治民主的需求。
* 本次调查得到了相关市（州）、县（市区）、乡镇、村委会和广大农民群众的大力支持，特此致谢。调查问卷由华中师范大学中国农村问题研究中心政治社会学专业研究生统计，由吴理财副教授运用SPSS进行分析。

[1] [美]罗伯特·达尔：《现代政治分析》，上海译文出版社1987年版，第131页。

[2] 吴理财：“从税费征收视角审视乡村关系的变迁”，《中州学刊》2005年第6期。

[3] 温家宝：“不失时机推进农村综合改革，为社会主义新农村建设提供体制保障”，《求是》2006年第18期。