农村居民点土地整理研讨分析

摘   要：本文通过对农村居民点土地整理的必要性和可行性的分析，提出了农村居民点土地整理的模式，并进一步探讨了我国开展农村居民点土地整理的主要对策。
关键词：土地整理   农村居民点  模式

1   农村居民点土地利用现状及存在的问题
1.1   农村居民点土地利用现状。长期以来，农村居民点土地利用由于农村集体土地产权主体不明晰，村镇建设缺乏科学规划或没有得到有效实施，以及对农村宅基地审批不严格等原因总体上来说比较粗放，并具有如下基本特征：①农村居民点用地总量偏大，人均占地超标。②居民点内部土地浪费、闲置及其严重。在一些村庄内，一是倒塌的祠庙、旧房基地荒芜，房屋四周边角地空置；二是农房之间夹杂一些“势力户”控制的空地（或菜地）、宗族业地、“祖传”宅基地（或菜地）和争议地；三是村边建新房，村中弃旧房，旧房或用来堆放杂物、禾草，或关养猪牛，或完全闲置不用。所有这些，造成农村存量建设用地多，土地利用率低，土地浪费严重。③村庄用地规模偏小，居民点数量多，布局分散、集约化程度低，内部用地结构不合理。由于村落自然形成过程中旧观念的影响，加之以村民小组为基础的制度局限，长期以来，农村居住分散的问题一直没有得到有效解决，沿路建房的观念已然沿袭至今。这样不仅影响了农村景观，而且也影响了土地得到集约利用和农业的规模经营。④缺少科学的总体规划。农村建房没有统一的规划、统一的设计、统一的标准，坐落东、南、西、北都有，占据地盘为己有，任意扩大房前屋后圈围墙。集镇建设和农村建设整体性和全局性的缺乏，使得“新房年年有，村容旧貌不曾变”的现象得不到根本性的改变。与此同时，乱搭乱建引起的宅基地纠纷在农村也是十分常见，邻里不和，直接影响了村庄和社会的安定。⑤村庄面貌依旧，生活条件差。村内住宅与耕地插花，房屋朝向、户型、面积大小、建筑层数、材料等各异，且使用功能混杂，布局散乱；居民点内巷道弯曲不直，宽窄不一，路旁的垃圾、污水，甚至家畜的粪便等大多没经处理，环境状况较差。有些住宅虽修得比较豪华，但村内基础设施不配套，整体环境不协调，室内、院内现代化与院外脏、乱、差形成鲜明对比。
1.2   农村居民点土地利用中存在的问题。①居民点建设占用耕地较多。随着农村经济的发展，以及农村人口的不断增长，农村宅基地用地增长很快，占用耕地的比例居高不下。尤其是20世纪80年代中后期，各地掀起了建房热，相互攀比占好地，建新房，且选址多围绕村庄周边及道路扩展，导致大量良田被占。②居民点建设处于自发状态，“空心村”现象普遍。现阶段土地利用总体规划或城镇规划通常只考虑城镇建成区范围内的用地，而对村镇规划很少提及甚至不提，即使已经编制了村镇规划的村庄，其落实规划的措施力度也不够，致使村庄、民房选址随意性大，且大都在村外沿道路而建。村中旧宅基地致使用来储存杂物或饲养家禽或闲置不用，农村居民点这种外延式扩展，忽视了对原有居民点内部用地潜力的挖潜，导致“空心村”现象较为普遍。③基础设施不完善，村内基础设施用地比例少，服务功能低。大多数村庄没有像样的街道，道路等级低，路况差；供水设施极其简陋，电力设施也相当落后；各种通讯设备及有线电视网难以普及；文化、教育、医疗、卫生等服务设施不完善。④居民点建设违法用地现象时有发生；对宅基地审批程序不严，未批先建、乱圈乱占现象普遍。违法用地的表现形式主要有以下几种：少批多建、未批先建、超面积建围墙、建新不拆旧、私自买卖宅基地以及越权审批等。

2   农村居民点土地整理的必要性和可行性
2.1   农村居民点土地整理的必要性。农村居民点整理主要是运用工程技术及土地产权调整，通过村庄改造、归并和再利用，使农村建设逐步集中、集约，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化；是农村社会经济发展到一定阶段，对土地利用由粗放型向集约型转变的客观要求，也是实现农村城镇化，发展农村经济和现代乡村社区的必然选择。
农村居民点整理还是实现控制农村宅基地建设占用耕地，实现耕地保护目标的出路之一。我国农村居民点普遍存在村容村貌差、布局零散、基础设施不完善以及农村中小企业布局分散的现象，对农村零散的自然村进行撤并，合理确定中心村，交通不便的村庄向交通方便的村庄集中，小村向大村集中，以及对村庄住宅的统一规划，统一设计，完善生活基础设施配置，有利于改变农村居住条件和村容村貌。
2.2   农村居民点土地整理的可行性。通过分析农村社会经济现状我们可以总结以下几点使得农村居民点整理可行：农村居民点居住人口的减少趋势，使农村居民点整理更具现实性；农村产业结构的调整，农民收入的增加，农民购建住宅在经济上成为可能；农业结构调整和农业生产的专业化将成为农村居民点整理创造有利的外在条件；农村人口居住观念的转变将加快农村居民点整理的进程；国家综合国力的增强和对农村、农业建设定额优惠政策为农村居民点整理提供了有效保证；小城镇建设和农村居民点整理中土地周转、土地置换政策为零散、偏远村庄农村居民点的迁并创造有利条件。

3   农村居民点土地整理模式
3.1   农村城镇化型土地整理模式。城郊结合部是城镇向农村过渡的区域，有较强的农村城镇化趋势。所以，城郊结合部的居民点用地整理应吸取城镇集中建设的经验，将农村居民点整理规划纳入城镇规划，提倡在村镇规划指导下建造公寓式农宅。一般要求农户统建联建，降低人均用地面积，逐步接近城镇人均用地的标准，提高居民点存量土地利用率。例如浙江省海宁市马桥镇建中村按这一模式使人均农居点用地从125㎡降到97㎡。
3.2   自然村缩并型土地整理模式。自然村大多是农民为方便农业生产而散居后自然形成的。一般规模较小，这些自然村往往离行政村较远，难以管理。对于这样的小村庄，基层政府应根据经济发展状况，将零散的自然村落迁向最近的行政村或自然村。该类土地整理要打破村民小组界线，从实际出发，优化小村迁并方案，同时对小村旧址进行复垦还耕。例如安徽省六安地区霍邱县洪集镇的尚善村，土地整理前，全村2000人分散居住在128个自然村，老宅基地占地80多hm2。经过土地整理，全部居民点规划到9个居民区，宅基地由过去的80多hm2减到5.33hm2，同时将老宅基地还耕，新增耕地74.67hm2。
3.3   中心村内调型土地整理模式。中心村的规模一般为几十户到数百户，其用地范围较大，在平原地区和经济发达地区中心村具有代表性。该类型用地整理强调村庄建设规划的核心指导作用，要合理调整村庄的内部用地结构，优化布局，充分利用闲散地和废弃地，不断提高土地利用的集约化水平。例如湖北襄阳县黄渠河镇按照这一模式改造老村庄10个，连同部分移村腾地，共净增耕地66.8hm2。
3.4   异地迁移型土地整理模式。分布于偏远山区的一些村落，因交通不便，自然条件差，就地改造难度大，应异地迁移到区位条件较好的中心村，并对旧宅基地进行复垦还耕。例如浙江省泰顺县，原属国家级贫困县，对于分布在偏远山区的一些贫困村，逐步采取异地迁移扶贫模式，取得了良好的效果。

4   农村居民点土地整理对策
4.1   明晰农村居民点土地产权，加强产权管理。虽然我国《民法通则》和《土地管理法》中规定，农村宅基地属农村集体所有，但农村集体在实际操作中概念模糊，这种所有权难以得到实现。在现实生活中，农民往往对农村宅基地所有权存在观念上的偏差，认为宅基地可以继承，是一种私有财产别人不得使用，即使闲置、抛荒，别人也无权过问，我国也没有相关法律条文来限制这种行为。这样就造成了大量旧宅基地闲置、抛荒难以得到控制。因此，必须明晰农村居民点土地产权，加强产权管理。
4.2   加强村镇建设规划，合理安排村镇用地。在村庄土地管理和统筹安排各项用地中我们主要利用村镇建设规划这一手段，目前农村居民点存在的不合理现状都与缺乏合理的村镇建设规划有关。通过实施村镇建设规划，可以进行科学的功能分区，优化内部用地结构，提高各类用地的规模效益。所以，在农村居民点整理中必须要加强村镇建设规划。
4.3   加强村镇土地利用的管理力度。目前农村居民点粗放的利用方式主要是由于用地管理力度不够造成的，对农宅地的闲置、抛荒及其他不合理利用的缺乏限制使得农村居民点用地效率非常低下。因此，必须加强对村镇用地利用的管理力度，促进土地的合理利用。
4.4   拆迁与复垦相结合。随着农村居民点整理的开展，会对大量的零星村、空心村进行搬迁，这些搬迁后的村庄就涉及到对旧宅基地的复垦。我们要将搬迁和复垦结合在一起，这样才能保证搬迁后的旧宅基地得到及时复垦。
4.5   建立农村居民点土地整理专项基金。农村居民点土地整理需要巨大的资金，资金的落实程度影响到农村居民点整理能否达到预期目的。因此，建议建立农村居民点整理专项基金，并拓宽基金的筹措渠道，由单一的政府投入转变为政府投入为主、企业、集体、个人投入为辅的多渠道资金筹措方式，为农村居民点整理提供稳定充足的资金投入保障。

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