新时期统计发展的战略思考

    一、现状：主观统计盛行，部分统计数据失真严重
 
    统计是对事物总体属性的客观描述，统计是“照相”，是对事物外在属性的客观反映，通过分析统计数据可以揭示事物的内在属性。统计本应是客观的,如果蜕变为主观,统计数据会严重失真。目前，统计的主观表现主要在二个方面：

    一是“考核统计”。各省、市、县为推进本地经济发展，都要对下一级党委、政府工作进行考核，为在考核中取得好的成绩，搞好实际工作当然很重要，但通过修改统计数据则更便利，在现实情况下又不会受到追究，如二者相结合则更佳。于是，统计数据服从于考核需要,是为“考核统计”。“考核统计”的结果，在许多地方实际演变成了统计数据的创高比赛，成为考核指标的那部分统计数据当然就失真了。

    二是“计划统计”。表现在地方统计特别是县、乡（对国家一级统计情况笔者了解不多，不敢妄言），不管实际情况怎样，各地基本是按照事先就定好的目标值按进度甚至是超进度上报统计数据，故将其称之为“计划统计”。在中西部许多地方，投资没有实际增长、消费实际增长缓慢、外贸小得可忽略不计，尽管基数一年比一年增大，但GDP每年都计划增长10%以上，投资每年都计划增长30-50%，招商引资每年都计划增长50%甚至100%以上，脱离实际越来越严重。而报表时又以计划数为参照，不管怎样，计划是必须完成甚至超额完成的。把计划数趋同于统计数，统计数据也就失真了。如农业统计，本来改革开放后，因务农比较效益低，大部分农村青壮年劳动力外出打工去了，田土抛荒越来越多，种双季稻的越来越少，粮食播种面积越来越少，但上报的粮食播种面积要么持平（大灾年），要么要增加（正常年份），上报的粮食总产量都逐年增加(除个别大灾年份)；近年养猪、养牛越来越少，但每年上报数据都逐年增加，于是各地到2006年（因第二次农普数据已初步汇总而得以知晓）的上报数据比实际数据大了2—5倍（以后还会一年一年继续加大），年出栏生猪10-20万头上报70多万头甚至100多万头、存栏牛4-5万头上报成10多万头甚至20多万头的县市比比皆是。因为只有这样，第一产业增加值每年都增长4—5%、GDP每年都增加10%以上才好计算。今年市场生猪供应紧张，造成肉价大幅度上涨，就充分说明了各地上报的逐年增加的生猪数是假的。实际上，农民外出务工收入早已成为他们的主要生活来源，农业甚至是第一产业收益在这十多二十年里基本上是没有多少增加的，许多地方、许多年份（如发生干旱或洪灾）甚至是减少的，这一点，只要是近些年深入过农村调查的人就会很清楚。

    分析主观统计盛行造成部分统计数据失真的现状，笔者认为有如下几个方面主要原因：
     
    1、 追求政绩因素

    出于政绩考虑，无论是年度目标还是五年规划，经济增长目标从乡－县－市－省－国家，一级比一级定的高，看各级各个年度经济工作会上定的目标、看国家和各级的“十一、五”发展规划，这个问题是显而易见的。越到下层，定目标时不管自己辖区是否有经济发展的支撑和现实可能，定的目标肯定要比上一级政府的目标更高，不管基数一年又一年地增大，发展速度肯定不能低于上一年。上级政府为了推进工作，往往对经济发展情况进行考核，指标按月通报、按季考评，年终进行总考核，对政绩突出的下级领导人予以奖励提拔，对倒数的要进行黄牌警告甚至责令辞职。由于目标定得过高，越到后来，目标越完不成，当地党政领导往往就明示或暗示统计部门上报数据必须超额完成，必须往前赶，名为鼓舞士气，实为个人政绩。同时，地方统计部门因受当地政府领导，也主动虚报统计数据，从上到下、从前到后，数据层层加码、年年加码。导致招商引资、投资、工业增加值、财政收入、地区生产总值等考核指标一年比一年脱离实际，特别是中、西部地区的招商引资和投资数据与实际比已大得惊人。

    2、追求利益因素

    利益的趋从性使统计数据成为获取单位、个人利益的筹码。由于地方各级统计都归地方管，只有听地方领导的，也只有主动替地方领导着想，统计自身的日子才好过。即使是国家设在各地的调查队，由于国家拨款不足，也只得向当地财政要钱，也一样得听当地领导的，一样得主动替当地领导着想。正因如此，统计部门主动出卖“独立统计”原则，在上报数据时，严格要求下级统计部门必须向主管领导甚至主要领导汇报，经其同意后才能上报，而同意的结果往往是根据需要上报指标。上报数据须向领导请示甚至签字，这在中国统计系统已是众所周知的事实。在实际操作中，对于牵涉到争取项目、争取补助、争取转移支付等方面的统计数据，往往是上报统计数据怎么有利就怎么报，统计数据的主观因素非常大。如稻谷播种面积因有粮补了，因为可给本地带来好处，单季稻报成了双季稻、抛荒田也报种粮田的现象非常普遍。发生自然灾害了，因上级有灾情补助，上报灾情自然要扩大了；要争取贫困县了，一些中、西部县市通过人大这条法律途径把“农民人均纯收入”等指标砍低一大半……

    而在沿海发达地区，为利益着想，上报数据与贫困地区有可能采取完全相反的策略。如财税收入，贫困地区是空转协税虚报，发达地区则休税少收少报。其他的如居民收入也情形相似。如此，大大掩盖了沿海发达地区与内地贫困地区的真实差距。

    3、层层上报的全面统计报表制度已缺乏组织依托

    在计划经济年代，由于生产和供应各环节都依计划执行，自由经济成份几乎微不足道，层层上报的全面统计报表制度有严密的组织体系做依托。由于整个社会组织严密，无论是农村还是工矿企业、部队学校、机关单位、商业供销，各种数据都有准确的记录。如生产队的粮食产量是一担一担用秤称了的，生猪出栏每一头生产大队都有记录，农民出工每次都记了工分，农民收入按工分折算，每个生产队农民的年收入是多少则清清楚楚。工矿企业和商业企业、部队学校、机关单位组织程度更高，各种数据记录则更准确完全。但是，随着市场经济的发展，农村推行了家庭土地承包责任制、私营经济不断蓬勃发展，人力、资本、土地等生产要素流动性不断提高，经济和社会形态越来越复杂，经济社会领域组织不再严密，层层上报的全面统计报表制度已丧失相应的组织依托。如粮食产量，要村里的秘书上报，他没有测产，也不可能准确知道各家各户粮食播种面积，又没有奖惩机制，负责的还分析一下上报，不负责的随便填个数上报，这个数报到乡镇一汇总往往与前面年份难以衔接，乡镇统计员干脆自己报个数，乡镇的数报到县里一汇总又与前面年份难以衔接，县级只得调整数据上报。至于种了多少其它经济作物、养了多少猪、牛、羊、家禽、鱼等等，则更是搞不清楚。农业报表如此，工业、商业等报表，在私营领域也存在同样的严重问题。

    4、统计工作任务不断加码，基层人力、财力、物力不堪重负

    旧的统计项目迟迟未取消，而新的统计项目年年加码，加事不加人、加事不加钱，基层不堪重负。目前，统计有几十个专业，又有普查，又有各种抽样调查，又要统计执法，在县级往往只十多个人，自己搞报表，很难有精力核查基层数据，很难有精力开展统计分析和搞好统计服务，成年累得够呛，工作只能是被动应付。乡镇统计员只一个人，虽然上级政府多次下文要专起来，但实际情况是不可能专起来。近几年，由于乡镇干部退二线（各地规定有领导职务的人员达到一定年龄就退下来，一般是50岁至55岁，个别地方甚至是47、48岁）休息的多，而新进的人员少，人员越来越紧，乡镇统计员既要驻一到几个村，完成财税任务、计划生育等各种任务，又要搞日常统计，还要搞普查，无论是精力、时间、还是其所受财力、办公条件等都不可能搞好统计。特别是农业报表，指标那么多，时间那么紧，情况那么复杂，即使很认真，搞准数也是不可能的。由于任务重且太复杂、地位低、待遇差，乡镇统计员岗位往往是那些刚参加工作的新人接手，他们干统计实在是不得已、只想逃之夭夭，逃不掉的为完成统计定期报表任务（不含普查），向统计“前辈”们学得的“绝招”就是——报数就是造数。在村级，由于统计是有责无权更无利，兼职的村秘书想报就报，想不报就不报，报也是随便填数乱报。

    5、统计调查体制、制度方法、统计指标设计问题较多

    一是数出多门。全社会数据没有一个统一的“大管家”，许多政府部门自己统计又自己发布数据，许多部门和社会组织的调查报表没有按统计法的要求经过统计部门审核批准，造成数出多门。如人口数，有统计、公安、计生三套数据，且差距不小，特别是计生部门的数是自己考核自己，自己发布数据，为体现计划生育政绩，其人口数比实际明显要小，但局外人不知道谁的更接近实际一些。二是重复统计、无效统计多，统计成本浪费巨大。局内人都知道，目前我国基层统计指标体系的设计上存在陈旧和重复繁乱的现象，无用或者用处不大的指标较多，数据不衔接，基层统计项目逐年增加，造成重复统计、无效统计多。如统计、公安、计生三套人口数据都花费了巨大的成本，浪费非常严重，让人不可思议。三是统计指标追求大而全。计划经济时期的全面统计报表制度虽然已缺乏组织依托，但迟迟取消不了，抽样调查还没有得到全面推广。四是统计的时效性和针对性还不够强。五是部门统计数据没有得到充分整合利用。

    6、统计部门强调数据的衔接造成部分普查(抽样)数据失真

    普查也好，抽样调查也好，上级统计部门总在适当的时候会要求县乡搞好普查（抽样）数与年报数的分析评估和数据衔接。普查时，因普查时段已过去，地方领导相对不注意些，本可以搞准一些数据，在前期准备阶段，都一味强调实事求是，但到普查数据汇总后，总是与年报数相比，结果通过评估调整，普查数据又接近年报数。甚至有一些统计阅历丰富的县、市统计负责人，干脆在普查登记前就把一些主要普查指标的年报数分摊下去，以免日后再来调整数据。如第二次全国农业普查湖南省查处的个别市县普查数据造假案就很能说明这个问题。

    7、 谎报数据得不到有效查处，助推了部分统计数据失真度的提高

    虽然有统计法，但由于监督机制缺失，谎报数据很少被查处。相反，绝大部分人因“政绩斐然”得到了升迁，许多部门单位因数据报得好而得到了实惠。

    为防止统计数据失真，虽然从2004年起国家实行了统计数据“下管一级、下算一级”的规定，但在这个浮躁的充满利益取向的年代，大家都像“皇帝的新装”里的大臣和市民一样秘而不宣，没有人愿做那个天真诚实的小男孩。
 
    二、改革：统计的发展思路
 
    统计数据是决策的依据，统计数据准确了，决策才可能正确，如果统计数据不准，必然会造成决策失误，而决策失误是最大的、最可怕的失误，有时甚至会造成国家经济的停滞不前和社会的全面倒退。目前盛行的主观统计致使部分统计数据严重失真，突显统计改革尤其重要、尤为迫切。

    1、改革目前的统计体制，建立从上而下（至县级）垂直管理的统计局和调查队两个平行的统计组织体系

    为建立运转高效的统计管理体制，保证统计数据的真实性，必须破除目前统计部门既当“运动员”又当“裁判员”的统计管理体制，建立自上而下的垂直管理的统计局和调查队两个平行的统计组织体系。在国家一级，设隶属于国务院直接领导的国家统计委员会，国家统计局局长和国家调查总队队长为统计委员会副主任，调查总队与统计局是平行的独立单位，工作协调由国家统计委员会主任协调。在省、市、县级，统计局与调查队平行设置，统计局与调查队属于平行的关系，互相监督，同时建立协作机制，互相协作,统计局长兼任同级统计数据协调委员会的负责人，调查队和其他有关部门负责人为成员。统计局是整个社会的数据管理部门，负责收集、核查、发布各部门（包括调查队和吃“皇粮”的部门）数据和进行综合核算（GDP、绿色GDP等），牵头组织各种普查。统计部门内设数据采集、数据核查、数据发布、统计法规、综合核算、办公室等部门，即主要履行“裁判员”、“审计员”、“监察员”和“数据新闻发言人”的职责；调查队负责各种各样抽样调查、专项调查、重点调查和临时性调查任务，按照统计局的要求，配合统计局核查部门数据和对普查数据进行抽样核实，即调查队主要是提供其他部门行政记录难以提供的数据，调查队和其他部门主要履行“运动员”的职责。统计局履行经济监测职能，监测的最低层级为县级，统计综合核算的最低层级也为县级，因而全国所有县必须设立。调查队履行经济现场调查的职能，至少设置到市一级，最好也在全国所有县设置。由于全国地域的广阔性和广大农村地区经济的趋同性，为了节省经费，根据抽样原理，国家调查队可只在部分县市设立，但这是次之方案。如按次之方案，没有设立国家调查队的县（市、区）应要求设立地方管理的调查队，但其数据的管理要遵循“下管一级、下算一级”的原则，由同级统计局核查，报上一级统计局核准发布，以防止当地因追求政绩和利益而谎报数据。部门、行业协会、其他社会组织统计调查报表的设置必须按统计法要求送统计部门审核与备案，吃“皇粮”部门的调查数据由统计部门和调查队通过抽样核查后以共同名义发布，行业协会、其他社会组织调查发布的数据严重失真而引起举报，统计部门可依法查处。因改革后的统计以抽样调查和行政记录为主，国家统计机构就没有必要廷伸到乡村。部门、乡镇、村和行政企事业单位仍按照“统计法”的要求设立专兼职统计人员，由部门和地方管理。乡镇和村级统计人员主要职责是从事普查工作并担任其他统计调查的联络工作，企事业单位统计人员负责向其主管部门提供统计数据。

    这样，调查队和各部门、行业协会、其他社会组织是数据的提供者，统计局是全社会数据的“大管家”，能够有效地防止数出多门、重复统计、谎报数据的现象发生。

    2、改变目前大而全的统计思路，改变追求绝对精确的统计思路，取消全面报表制度，真正建立以周期性普查和行政记录为基础，以经常性抽样调查为主体，以必要的统计报表、重点调查、综合分析等为补充的统计调查体制
  
    如果把全国的统计比为一座“大厦”，则“统计大厦”的建立必须有牢固的基础。计划经济时期，由于整个社会基层组织严密，“地基”很牢。市场经济后，由于社会的许多领域基层组织松散或缺乏，这些地方的“地基”就不牢。全面报表制度就如将“统计大厦”建立在不牢靠的“地基”上，虽然投入很多，但不牢靠，容易倒塌，而抽样调查就如在不牢的“地基”上打了适当多的很深很牢的“桩”，所建的“统计大厦”既经济又牢靠。

    全面报表制度是大而全的统计思路的结果，而大而全的统计思路是计划经济时期的产物，在市场经济不断深入发展的情况下，不彻底放弃大而全的统计思路只能使统计改革走进死胡同。多年来，国家和各地不知下了多少决心、花了多少精力、开了多少会议、下发了多少文件抓统计基层建设和数据质量的提高，乡村落后的统计状况始终得不到改变，数据质量反而每况愈下，这是大而全的统计思路的必然结果。统计数据质量要提高，就要改变以全面报表为主的大而全的统计思路为以抽样调查与行政记录为主的思路。同时，统计数据是对事物属性的描述，但统计数与财会数有着本质的不同，财会数要求是不差分毫，而统计数是概数，不要求百分之百准确，在大部分情况下也无法做到百分之百准确，统计数只要力求准确，能尽可能地把对象的大概情况揭示出来，能准确反映其发展趋势，能给决策者提供正确的决策依据就行了。而我们前些年一直放不下的是大而全和追求绝对准确的统计思路，造成统计工作的被动和改革的停滞不前。如我们放弃目前大而全和追求绝对精确的统计思路，则真是“退一步海阔天空”，统计改革思路就豁然开朗，科学、高效的统计数据通道就明晰在眼前。

    改革后，统计调查的数据来源通道具体建议如下：

    （1） 组织程度差、范围广、调查内容复杂、行政难有记录的行业或指标，如城乡居民收入、服务业、规模以下工业、商品零售业、物价、能耗、100万元以下的社会投资、社会调查（如群众安全感、劳动力变动、各种满意度调查）等全部通过调查队抽样调查获取数据。

    （2） 组织程度较高、行政有记录的行业或指标，如电力、交通、金融、财政、税务、教育、卫生、社会保障、环境保护、工商、计生、国土、民政、公安、科技、外贸、人事、海关等部门数据全部由相关部门向同级统计部门提供，由统计部门和调查队采取随机抽样调查与分析评估相结合的办法核查并以共同名义发布。

    （3） 组织程度一般、专业性较强的行业，由相关部门负责统计并向统计部门提供，由统计部门核查后发布。如规模工业报表由工业部门提供，农业报表由农业部门提供，林业报表由林业部门提供，水利方面报表由水利部门提供，畜牧报表由畜牧部门提供，农机报表由农机部门提供，100万元以上的投资由发展改革部门和建设部门提供……部门提供的数据由政府统计部门和调查队采取定期抽样调查并评估后以共同名义发布。

    3、适应不断发展的新形势需要，搞好统计设计

    统计的基本要求是“准确、及时、全面”。笔者理解：“及时”是不能含糊的，否则没有用；“准确”是基本要求，是指在现有的条件下，数据要尽可能地调查准确；“全面”应是有条件的，应是在“有用”前题下的全面，对于没有用的或用处不大的数据就不应该出现在调查表上。因此，随着形势的不断变化发展，哪些过时的没有用的指标应该及时剔除，哪些急需的有用的指标应该及时纳入调查表中。如节能减排降耗、全面小康建设、新农村建设、和谐社会建设、国家扶贫和转移支付等财政资金的使用成效等，应设计一些量化指标，定时开展抽样调查进行监测评估，以使国家有关政策得到不断完善。

    4、修改完善普查制度

    鉴于受人力、物力、财力限制和广大农村地区的趋同性、广阔性，农业普查和经济普查在广大农村地区（县城以下）抽取1/10的地区就完全可以了，这使得基层统计部门有精力、有能力把数据搞得更准；在户口登记制度还存在的情况下，人口普查可依据公安部门的人口数据抽取1/10进行普查，再在其中抽取1/10（也就是整个的1%）设计指标较多的长表，其余的9/10（也就是整个的9%）只设计最重要、最常用的10个左右的指标进行调查，然后再通过样本推算整体，数据比全面普查准确度低不了。以笔者从事多年统计工作的看法，由于这样普查的人力、物力、财力得到了保障，数据还会准确些。建议人口、经济、农业普查都十年搞一次，分别逢0、逢4、逢7年份进行，在县乡从准备到普查数据出来，一般要控制在1年内搞完；考虑到情况的不断变化，中间年份，由调查队负责，人口、农业每5年搞1次全国1%抽样调查，每1年搞1次全国1‰抽样调查；经济普查对象的二、三产业因变化快，可3年搞1次1%抽样调查，每1年搞一次1‰抽样调查，以推出全国各年度的有关数据。至于省、市、县级有关数据，以有关部门数据为参照，结合抽样调查进行推算调整确认。同时，特别建议，普查指标的设置不能贪多求全，行政记录有的而且比较准确的就不要再普查，如对有些数据分析不准确的，通过抽样调查核准，也不必纳入普查。如第二次农业普查表中设置了“用电量”、“林地面积”、“五保户人数”、“参加农村新型合作医疗人数”、“大中小型拖拉机数”等许多指标，其实完全可以由有关部门提供，没有必要列入普查，普查反而查不准。如“五保户人数”，一些属于五保户对象的孤儿、老人、残疾人跟随其亲戚一起生活，而普查对象是以户为单位登记的，如把他们所在的户都登记为五保户肯定行不通，如不登记，则漏登了，而民政部门的五保户花名册是清清楚楚的。再如乡表上的“用电量”指标，电力部门的电表上是明明白白的，有什么必要一个乡一个乡去普查用电量呢？
 
    三、保障：搞好统计改革的必要条件
 
    1、统计经费必须得到充分保障

    笔者认为，统计是除审计以外监察社会经济发展的手段,通过统计数据的分析进行有效调控,使社会经济不断得到健康的发展和进步。但前提是统计提供的数据是比较准确的。针对目前基层统计数据普遍失真的现状,希望国家最高领导层高度重视统计问题，下大决心，动大手术，改革统计管理体制和统计制度。

    前面几年唱得轰轰烈烈的国家调查队体制改革，目前看来是统计体制改革的“半拉子工程”，别说它改革进展迟缓、改革不到位，就是按照改革方案到位了，也达不到获得真实统计数据的目的。如笔者所在的市级国家调查队改革真的是很滑稽，改革后国家调查队只管城调和企调，而这二块在县级是统计局负责，而分布在县里的国家农调队，在市级又是市统计局管理，完全违反管理的统一性原则，改革与未改革没有区别。目前这个于2006年12月20日全国第一个揭牌成立的国家调查队，上级所拨经费严重不足，又只得找地方政府要，又只得听地方政府的。这样的难有成效的改革还不如不改。

    要改革，就要改革到位。改革到位的的首要条件是对改革后垂直管理的各级统计局和调查队保证足够的经费。同时，严格禁止各级统计局和调查队向地方财政要经费（不允许其帐户有地方政府资金进入），以防止地方政府对统计数据的干扰。这样做，表面上，国家财政要直接为统计系统多支付一些钱，但通过改革后，统计经费的使用效益大大提高了，就整个国家而言，实际上节省了大量的统计经费。当然，如果国家感到财力困难，也可通过上划统计经费解决。

    2、政绩考核方式方法必须改革

    要落实科学发展观，改革政绩考核方式方法至关重要。“科学发展，社会和谐”是发展中国特色社会主义的基本要求，要按照2006年中央出台的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》的要求，改变目前考核GDP、投资、招商引资等指标的做法，开展绿色GDP考核，使经济发展从GDP崇拜转向更持续的、平衡的和环境友好的模式，以促进国家可持续发展战略的实施。另一方面，由统计部门组建民意调查中心，与组织、人事部门协作，通过广泛的专项民意调查考核各地领导班子的政绩，以民意为主认定领导班子的政绩。这将使各地逐步实现由对上负责到对下负责的转变，使地方官员真正树立起以人为本的行政理念，从而推进和谐社会的建设。

    3、统计部门必须受到监督制约

    任何权力必须受到制约，不受制约的权力必然产生腐败。改革后，统计部门成为国家数据真正的“大管家”，其他部门、社会组织的数据有统计部门制约，那统计部门的数据管理权力也少不得制约，如其权力得不到有效制约，以权谋私、以数谋私的腐败行为必然发生。还有，各地统计部门和调查队归国家垂直管理了，又不允许从当地财政要一分钱，但统计为地方的服务仍不能少，统计必须按时为当地提供统计数据报表、统计分析、统计年鉴和统计咨询服务，这就必须有监督。同时，统计经费的使用也必须受到有效监督，每年的国家统计支出预算必须公开透明，拨款渠道要畅通，保证国家财政给基层统计部门的钱都能按时、全部到位。建议各级人大中设立统计监督委员会，这个监督委员会可接受社会上任何组织、任何公民的举报，有权查处统计腐败行为，并依法给予严厉的惩处。

    4、统计部门人员素质必须提高

    “路线确定以后，干部就是决定的因素”。统计人员肩负着监测国家经济运行的重任，要求有强烈的事业心、丰富的专业知识、较高的分析能力、默默无闻的奉献精神。只有有了一支合格的统计人员队伍，统计改革才能成功。对现有的统计人员，通过全系统从上至下开展创建学习型组织和爱岗敬业活动，促进人员素质的大提高；对新进人员，按照公务员“凡进必考”的原则从严选拨。通过多年的努力，逐步造就一支能够攻克坚难的新型统计队伍。

    5、统计法和实施细则必须进一步修改和完善

    现行的统计法已基本完善，但要搞好统计改革，必须进一步完善。如统计体制和统计制度的改革、统计经费的保障、确认统计部门的数据“大管家”身份和统计数据的权威地位、统计局与调查队及各部门的职责分工和协作关系、统计部门与其他部门在数据处理发布方面的关系、统计数据的管理、垂直管理后的国家统计部门如何搞好为地方服务、地方如何支持垂直管理后的统计部门工作、对统计部门和数据管理过程的监督等等都要做出法律规定。统计部门要能像审计部门一样，对包括行政部门在内的一切单位和个人都有强制罚款和行政处罚的权力，统计法和实施细则就必须相应修改。否则，统计改革就不能顺利进行，统计改革的目的就难以达到。