关于农村水电规律性认知与机构、职能及能力建设（下）（李其道）

（接上）

（九）存在的主要问题

1.缺资金。有社会、民营资本投入农村水电，不等于发展农村水电不缺国有资本，不需国家投资。目前全国特别是贫困山区和老少边穷地区大量缺少的是直接扶持“三农”的国有资本，大量需要的是实现社会效益和生态效益的国家投资。发生冰雪灾害和特大地震灾害后，农村水电电源电网（包括严重受损的民营企业在内）恢复重建更急需国有资本、国家资金投入支持。

2. 建设监管缺位并在配置资源上有失误。由于监管缺位越位实际不到位，缺乏有效调控、缺乏财政必要支持和未充分考虑农村水电仅具有准市场竞争性，而把发挥市场配置资源的基础性作用按“泛市场化”运作，导致：

——只要市场上有人投资农村水电，就让它进入市场，放弃市场监管和导向、协调；

——不少地方强势资本、私人资本开发农民身边的农村水能资源，直接剥夺农村集体和农民的权益，不仅无偿占用农村水能资源，而且对占用农村土地也大多采取一次性廉价补偿的做法，农村集体和农民不仅无钱无资源自己办电和参与办电，并使农民受到失地失业严重威胁；

——建成的水电站大多只发不供，单纯进行商品电输出，当地用电不多，直接惠及“三农”不多，不仅未能“以工哺农、以城带乡”，反而继续“以农哺工，以乡养城”，加大城乡差距，扩大社会不公，影响稳定、和谐；

——不少地方出现“四无”水电站，不按规划建设发展，无序开发，浪费资源，破坏环境，危及河流健康生命，威胁人民生命财产安全；

——大量的农村水电企业非国有与非集体化；

——不少地方，对于中央把农村水电作为“农民增收效果更显著”的重要途径，难以形成；要求“增加投资规模，充实建设内容，扩大实施范围”的扶持政策，难以落实；促进和保障农民增收的目标，难以实现。

3．严重影响农村水电科学、有序、可持续发展的体制性障碍依然存在。

——大电网企业输配一体的垄断体制尚未打破，垄断买电卖电经营机制仍在发挥强势作用，主辅不分仍在不断发生关联交易。

——大电网仍在不少地方强势推行上划、代管、控股股改、贱价收购农村水电电网及其资产，不断扩大和营造输配一体的行业垄断和“一省一公司”的区域垄断，打压农村水电（小水电、地方电力）。

——把输电网与配电网混同起来，强制要求发供一体的农村水电配电网企业也要厂网（发供）分开；把农村水电只视作电源；至今在政策上不明确直接购电既指大用户向发电企业直接购电，也包含大用户（片区用户）向发供一体的农村水电配电网企业直接购电；至今容不得乡村小水电既有电站又有供区。

——全国800余个农村水电自供自管县现只剩下240余个，而保留供电区的乡村小水电则少得可怜。全国农村水电除自发自供外，70%以上的供电量以不到0.25元/千瓦时的上网电价卖给大电网，当地城乡却以超过0.5元/千瓦时的价格从大电网买回，一年价差高达200—300亿元。

——如段应碧同志2006年6月1日给温家宝总理报告所说：“一是与当地农民的利益脱节。农民不能从小水电开发中得到直接的好处，既不能分享经济收益，又用不上廉价电。二是与生态保护和建设脱节。除了有的地方小水电开发无序破坏生态环境外，主要是当地农民因为用不起电，生活燃料仍然靠烧柴，生态很难改善。三是留下了影响稳定的长期隐患

（十）宗旨

1．指导思想。坚持为农业、农村、农民服务的方向，统筹农村水电与经济建设、江河治理、扶贫开发、生态建设等四个方面的结合，树立“以人为本，全面、协调、可持续发展”的科学发展观，以发展为主题，以改革和科技进步为动力，以水能资源统一管理为基础，以实现经济效益、社会效益、生态效益相统一为目标，强化和有效实施水行政主管部门对农村水电的行业管理，为贫困山区和老少边穷地区全面建设小康社会提供电能支撑和服务，为这些地区实现全面、协调、可持续发展不断作出新贡献。

2．“两面向、三服务、一促进”：面向农村、县镇，为农村经济社会、县域经济社会和保护与改善生态环境服务，促进中国特色农村电气化发展（含户户通、代燃料、社会主义新农村工程建设）。

（十一）途径

1.硬件建设。

——农村水电及电气化、代燃料、户户通、增收解困工程建设。

——发挥农村水电引擎作用，推进社会主义新农村工程建设。

——继续推进农村电网与县城电网建设改造。

——农村水电电源电网现代化建设。

2.软件建设。

——加强水能资源统一管理。确保规划有效执行，资源合理利用，开发有序进行，生态环境有效保护，从源头上确保资源开发工程质量和公共安全。①加强水能资源管理的基础工作。②实行水能资源开发许可、使用权有偿出让制度，建立保护河流健康生命的反哺机制和促进当地农业增效、农村发展、农民增收的反哺机制。③实施水能资源开发利用方案审查同意书制度。

——深化电力体制改革。①在政府的主导下，大力推进国家电网企业尽快实施主辅分离、及早实施输配分开改革，保护和促进大小电网并举共存、和谐协调发展。②积极实施农村水电资产战略性重组，以人为本，正确对待和妥善处理省、市、县级各相关方面，以及政府、行业、产业、企业、职工之间的关系，完善分散开发、就地供电、就近消纳、联网运行的地方独立配电公司的体制与机制。

——推进行业、产业和企业综合改革。推进以行业为主导、以产业为基础、以企业为主体的的综合改革，一有利于政府机构改革，明确水行政主管部门同时行使水利水电国有“资源性”资产监管职责，加强农村水电及其资源的机构、职能和能力建设；二有利于实行产业改革，改主要以行政隶属关系为纽带的产业行政管理方式与机制为主要以产权为纽带的产业管理方式与机制；三是有利于企业改革，按照建立现代企业制度的要求, 深化改革、强化管理、可持续发展，积极参加电力体制配电端的改革。

——加强水行主管部门行业管理，搞好省级水电集团建设。以四川为例，它有新老两个集团，在行业管理与协作配合下应有明确分工（发生5.12特大地震灾害后，作为下属成员企业灾后重建的责任主体，更应有明确分工）。①新集团（投资经营集团公司）应是省级水利地电110千伏及以下配电网“资产经营”公司，应是受损农村水电电网灾后重建责任主体。要妥善处理好省、市（州）、县企业间的权益关系，不能比照大电网的做法，走“省公司对电业局、电业局对供电局”垂直一体化的经管路子。集团公司是母子体系，含有两级或多级法人。输配分开后，全省配电公司会保持众多个（原则上以县为单元），而不同产权的配电网资产经营公司则会有少数几个。不能把配电网“资产经营公司”和“配电公司”等同起来，那是做不到也不符合电力体制改革方向的。②老集团（水电产业集团公司）应是省级水利地电发电“资产经营”公司，应是受损农村水电电源灾后重建责任主体。下步发展趋势，可逐步走向独资、合资以及采取混合所有制的形式（含当地农村集体、农民股权）兴办与收购一部分水电厂（站），而形成为省级水利地电发电集团公司。

——设立国家资源股和国家投入股，建立股权收益补助农村集体与农民的机制。农村水能资源属于国家所有，国家以资源使用权对开发农村水电进行投入，设立国家资源股，享有农村水电股权。同时，国家采取多种形式增加对开发农村水电的投入，设立国家投入股，享有农村水电股权。国家资源股和国家投入股股权属于国家所有，受益权主要归农民。股权收益主要用于补助贫困乡村、贫困农户增加农村集体与农民收入；另一部分用于资源维护保养与生态修复建设。

——积极推广四川彭州宝山村、福建永春美岭村等新农村的经验，大力支持和帮助农村集体与农民开发农村水电。根据当前实际，大力支持和帮助农村集体与农民投资投劳投料开发农村水电；允许农村集体与农民以被占用的土地、山林补偿入股开发农村水电；实行农村集体与农民以未来农村水电企业收益为抵押担保，以企业法人为对象进行贷款，用承贷资金作为资本投入开发农村水电。

——积极推行股份制、股份合作制、混合所有制办电管电。调动国有资本、集体资本和非公有资本开发经营农村水电的积极性，推行股份制、股份合作制、混合所有制。农村水电电网和骨干电源建设经管应实行国有资本控股。灾后重建的民营农村水电电网企业，通过国家资金投入扶助，应促进改制为国有资本控股的股份制企业。

——积极推行农村水电管理现代化。这是农村水电电源电网现代化硬件建设的配套软件建设。要严格执行农村水电定岗定员标准，全面推行农村水电思想、组织、队伍、方法、手段现代化，既要实行无人值班、少人值守，又要实施创业再就业、转岗不下岗、分流不失业。

——加强农村水电抗灾救灾（含洪灾）的安全措施建设。①建立抗灾救灾预警系统；②制定发生严重故障时电网解列、“黑启动”、孤立运行、应急电源、应急通信调度等预案；③加强抢险物资器材购置管理。

（十二）机构、职能及能力建设

1.在撤销水利部水电及农村电气化司后，国务院领导批准同意水利部成立农村水电及电气化发展局，对推进农村水电及电气化事业发展，起到了决定性作用。

1999年6月，根据国务院批准的“三定方案”和国务院国发[1999]２号文件赋予水利部的职责，经国务院领导温家宝批准，中央机构编制委员会办公室以中编办字[1999]73号文件批复水利部成立农村水电及电气化发展局（部直属事业单位）。水利部农村水电及电气化发展局行使以下职能：①指导水利行业的水电管理；②组织协调农村水电及电气化工作；③组织实施水利行业农电体制改革、农网建设改造和城乡同网同价等工作；④对大中型水电站建设选址、库容规划提出意见，组织指导水电站大坝的安全监管，统一调控和调度全国水利、水电设施的水量；⑤承办交办的其他事项。

进入新世纪，中编办进一步明确了水利部农村水电及电气化发展局的行政职能；人事部重新将该局纳入公务员制度管理；财政部将该局工资纳入国家机关统发；水利部落实《可再生能源法》重新制定了农村水电及电气化发展局的“三定”方案，规定了10项行政职能，新增了水能资源管理职能，充实了农村水电建设管理职能。同时为地方各级水行政主管部门结合实际健全机构，创新机制，加强水能资源统一管理，加强农村水电及电气化的建设与管理，加强水利系统水电的建设与管理，加强农村水电电网的建设改造与管理提供了依据和篮本。

2．围绕新一轮“三定”方案，对总体上加强机构、职能及能力建设的建议：

依据农村水电是农村基础设施、公共设施和“六小工程”的属性及特点和中央提出的政府职能转变的“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的“十六字”要求，对于农村水电工作应该发挥政府的主导作用，切实履行政府职责和有效行使“水能开发与利用、水利系统水电建设与管理和农村水电建设与管理”的行业管理职能。

落实到水行政主管部门农村水电管理机构----

一是代表主管部门，依法行政；

二是代表主管部门，实施水能资源统一管理和开发利用许可制度；

三是代表主管部门配合经济综合部门，并在能源主管部门的指导下，实施职责范围内的普遍监督管理和安全许可制度；

四是代表主管部门配合国资部门，建立和完善归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，实施水利水电国有资源性资产监管，保障安全完整；

五是通过法规政策、规划计划、指导协调服务实施行业管理；

六是通过建立和完善产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，实行改革、改造与管理相结合，组织指导企业管理。

（完）

来源：中国农村水电及电气化信息网