黄河下游滩区政策补偿探讨（张旭,杜延丰,徐玉堂,陈宪军）

摘 要: 黄河滩区是黄河下游独有的一种河道形态。它除具有行洪、蓄洪、滞洪作用外，还具有一般蓄滞洪区所没有的滞沙、沉沙功能。由于黄河的特殊性和历史原因，黄河下游滩区生活着180余万群众。本文简要介绍了黄河下游滩区的概况，并指出了其形成的历史原因，分析了滩区在防洪保安全、经济发展等方面存在的问题。提出了预构第一道防线，做到中小洪水保生产、大洪水保安全，并把滩区建设成蓄滞洪区，对滩区实行事前风险规避、事后经济补偿、经济长期补助、政策优先扶持发展的思路，以加快黄河滩区经济发展步伐，建设社会主义新农村。

关键词： 黄河滩区　　补偿　　补助　　政策扶持

2000年5月，国务院令第286号发布实施了《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，对载入国家蓄滞洪区名录中的97个蓄滞洪区启用后，根据保障蓄滞洪区居民的基本生活、有利于恢复农业生产和与国家财政承受能力相适应的原则，予以经济补偿。

黄河流域共有北金堤、东平湖、北展宽区、南展宽区、大功等5个蓄滞洪区。其中，仅有东平湖蓄滞洪区建成后曾于1960、1986年2次蓄滞黄河洪水。分析其原因，黄河下游实行的宽河固堤治河方略减少了黄河流域蓄滞洪区启用的几率，甚至可以这么说，正是由于牺牲了黄河下游滩区群众的利益，才换来了黄河的岁岁安澜，减少了黄河蓄滞洪区的应用几率。

1 黄河下游河道、滩区的基本情况

1.1 河道概况

黄河下游河道的平面形态为上宽下窄。花园口至高村河段，两岸堤距一般为5～10km，最宽处达20多km。高村至艾山河段，堤距一般为1.4～8.5 km。艾山以下河段堤距一般只有1～2 km，最窄处不足0.5 km。

目前，黄河下游宽河道内一般有大堤、险工、控导工程、防滚河工程以及群众自发修筑的生产堤等建筑物或构筑物，使下游河道分割成了主河槽和滩区两大区域。滩区是以生产堤或控导工程连线为基线，两岸大堤与基线围成的区域。主河槽常年过流；滩区中常洪水下不承担行洪滞沙的任务，在大洪水时，作为河道的一部分，分洪、行洪、滞沙、沉沙。

1.2 下游滩区基本情况

黄河下游滩区涉及河南、山东2省15个地（市）43个县。截至2000年底，滩区总面积4046.9 km2，耕地375万亩，村庄2052个，人口180.94万。其中，河南省耕地241万亩，村庄1294个，人口120.64万；山东省耕地134万亩，村庄758个，人口60.30万。

1.3下游滩区的形成

黄河是一条河情复杂，及其复杂难治的河流。水土流失严重，水少沙多、水沙异源。下游河段为“地上悬河”，河势游荡多变，主流摆动频繁。历史上洪水绝口泛滥频繁，灾害深重。鉴于当时生产力低下，人类改造自然的能力有限，对进入下游的洪水和泥沙不能有效控制，没有能力整治游荡多变的河道。在此情况下，历史地形成了下游宽河道的现状。2006年6月26日，中国工程院院士、全国政协原副主席钱正英在黄河下游治理座谈会上的讲话中指出，下游宽河道是“和当时生产力水平相适应的一种低级的人工防洪体系。其实质是，为游荡性河道提供广大的空间，以大面积的土地作为滞洪滞沙区，牺牲这些地区求得黄河下游流路的相对稳定。”

为了整治黄河下游存在的善淤多变、水流散乱、摆动频繁现象。在新中国的领导下，从控导主流、稳定河势出发，1950年首先在惠民地区河段修建控导工程，有计划地开展了河道整治工作。

生产堤是滩区群众为保护生产生活而在距滩唇一定距离沿主槽走向自发修筑的圩堤。历史上，群众修建生产堤以保护生产生活的要求从来没有停止过，对生产堤存废的争议一直没有间断过。1974年，国务院制定“从全局和长远考虑，黄河滩区应迅速废除生产堤，修筑避水台，实行一水一麦，一季留足群众全年口粮”的政策。1992年，国家防总、黄河防总下发了《关于进一步破除黄河下游滩区生产堤的实施意见》，要求生产堤破除口门长度应占总长度的半数。虽然年年破除生产堤，但为保护滩区生产，形成了破除－堵复－再破除－再堵复的恶性循环。2002年调水调沙期间，漫滩受灾较重，部分群众又开始修筑生产堤。近年来，随着机械化的发展，开始用挖掘机修筑，滩区生产堤不断向主河槽外延，其区域扩大、防御标准提高，大部分高达3.0～5.0ｍ，甚至有些修筑的生产堤可防御5000ｍ３/s以上的洪水。

由于一季留足群众全年口粮根本不能解决黄河滩区发展的基本要求，滩区经济发展缓慢。为此，国家对滩区群众实行一定的扶持政策，国务院国阅[1992]62号文规定，“国家规定的行蓄洪区农业税原则上返还”，所返还的农业税收用于滩区安全建设。有的地方如河南省还对黄河滩区实现“四免一减”政策，即免除农业税、乡统筹和村提留、灭蝗费、引黄水费，减少上级对当地专项投资而要求地方匹配的比例。

2存在的主要问题

目前，黄河下游采取的基本治河方略是宽河固堤。滩区作为河道的一部分，是特殊的自然滞洪区，不仅具备了蓄滞洪区的分洪、滞洪、消峰的功能和作用，而且承担着其他滞洪区没有的滞沙、沉沙作用。

2.1存在的防洪问题

笔者个人认为，自20世纪80年代以来，由于黄河上游来水来沙量逐年减少，滩区生产堤甚至是控导工程限制了主槽和滩区的水沙交换，致使主河槽淤积萎缩严重，出现了“二级悬河”现象，其根源在于黄河上游来水量的减少，需要行洪断面缩小，导致一些新情况和问题的出现。

2.1.1洪水威胁依然存在

小浪底水库建成后，大大提高了下游的防洪标准，但百年一遇洪水花园口站仍有15700ｍ３/s，20年一遇洪水花园口站洪峰流量12370ｍ３/s,10000ｍ３/s以下的洪水还会发生，对下游滩区群众的生命财产仍构成严重威胁。

2.1.2“二级悬河”加剧，导致滩区中小洪水防洪形势恶化，漫滩几率增加，损失严重

由于“二级悬河”的发展、主槽淤积萎缩，造成小洪水水位偏高、退水困难，也使滩区低洼，堤根更洼，滩区的生产和安全环境恶化。虽然经几年经过连续7次调水调沙，主河槽得到了冲刷，但还未从根本上改变“二级悬河”现象，小水高水位，滩区防洪形势恶化，漫滩几率增加，损失严重。如2003年，黄河发生罕见的秋汛，9月4日，高村最大流量只有2780ｍ３/s，山东东明、梁山黄河滩区严重受淹，东明滩区受灾群众9.6万人，经济损失近10亿元；梁山滩区1.9万群众受灾，经济损失达8000万元。

2.1.3 滩区安全建设不足，问题突出

1974年以后黄河各滩区陆续开展了安全建设，沿黄各滩区大修村台、避水台、撤退道路等，并且开始外迁村庄。但由于国家投资较少，群众负担能力有限，没有达到国家规划的人均房台面积60ｍ2，设防标准也未达到花园口20年一遇的标准，滩区安全建设不能满足防洪需要。

2.2 存在的发展问题

长期以来，受洪水和泥沙侵袭和国家政策的影响，黄河滩区经济社会发展受到严重制约，属于典型的农业经济，居民生活较为贫困。

2.2.1 我国现行法律法规对河道实行管制政策，滩区经济发展风险大，成本高

黄河滩区作为河道的一部分，根据我国《水法》、《防洪法》、《河道管理条例》等规定，对河道管理范围内建设开发行为实行严格的限制，同时增设了水行政许可审批手续。面对频繁的洪水和泥沙淤积，在滩区内发展工商业风险大，成本高，成了发展第二、三产业的桎梏，交通、能源、教育、卫生等基础设施严重滞后，影响了滩区经济的发展。

2.2.2国家对黄河滩区运用缺乏补偿机制

长期以来，黄河滩区群众为防洪安全作出了巨大贡献。而国家仅仅将滩区定性为一般意义上的“行洪河道”，滩区群众受淹后没有经济补偿，没有相应的扶持政策。国家对于滩区的经济补偿仅仅是实行免受农业税的优惠。2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议通过了废止《农业税条例》的决定，并自2006年1月1日起执行，“堤内堤外一个样”，这一仅有的优惠也没有了。更令滩区群众心理不平衡的是，2006年5月，国务院出台了《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发[2006]17号），将继续按照开发性移民的方针，完善扶持方式，加大扶持力度，改善移民生产、生活条件，逐步促进库区经济发展、生态环境改善、农村社会稳定的长效机制，使水库移民共享改革发展成果，并决定自2006年7月1日起，对纳入扶持范围的移民每人每年补助600元。而世世代代生活在滩区的群众，目前没有享受到任何补偿和补助，导致滩区群众为了自己的生命财产安全只能以修生产堤的方式自保，加剧了河槽萎缩和“二级悬河”的发育。

2.2.2 旱涝灾害严重

黄河滩区不仅经常发生水涝，而且旱灾严重。滩区大部处于大陆性季风型气候区，几乎年年都会出现旱灾。由于槽高、滩低、堤根洼的地势，加上滩区水利设施不配套，大部分农田没有排灌设施，基本处于靠天吃饭的状态，一旦发生洪水漫滩或涝年，大片洼地积水成灾，不但秋季收成无望，一些排水困难的滩地种麦也没有保障。

2.2.3 滩区产业结构单一，制约了经济发展

目前滩区经济主要是农业，农作物以小麦为主，结构单一，经济效益低，加上受黄河水患旱灾、基础设施等因素影响，滩区群众普遍较为贫困，无力进行自我发展，严重制约了经济发展，造成了群众增收困难，与周边地区的差距也越来越大，已经成为河南、山东两省最贫困的地区之一。据统计，两省黄河滩区有省级贫困县6个，全国贫困县3个。

3 落实科学发展观，以人为本，建设社会主义新黄河滩区

目前，党的十七大提出了落实科学发展观，全面建设小康社会的奋斗目标；针对农村，提出了建设社会主义新农村的号召。黄河滩区也必将按照党中央以人为本的要求，共享改革开放的成果，加快社会主义新农村建设步伐。

客观地说，历史上形成的宽河固堤思路，是与当时落后的生产力水平、落后的科技水平相适应的；是当时黄河的洪水泥沙无法控制、修堤抢险技术落后，无法控制河道泥沙淤积与稳定河槽以及滩区人口少、经济不发达的情况下不得已的一种选择。从发展、长远的角度而言，科学治水的水平将越来越高，毛主席“要把黄河的事情办好”的理想一定会实现。目前已具备了窄河固堤的技术水平，把黄河下游两岸大堤堤距缩窄，解放下游大面积滩区，符合科学发展观及坚持人与自然和谐的治水理念，体现了以人为本、造福人民的治黄宗旨，反映了科学技术的进步与滩区人民的迫切愿望，这是解决黄河滩区发展的一个根本办法。

当然，鉴于当前黄河治理的复杂性和艰巨性，在国家没有确定黄河下游实行窄河固堤的治黄思路前提下，为解决下游滩区发展问题，应从如下几个方面考虑。

3.1 统一布设生产堤，统一设防标准，减少滩区受淹几率

对于黄河滩区内的生产堤，本着尊重历史、以人为本的原则，客观地对待，特别是经过小浪底水库等骨干工程的调蓄，黄河流域发生大洪水或者特大洪水的几率变小，但从更大的空间尺度考虑，黄河流域发生大洪水或者特大洪水的可能性亦然存在，黄河大堤保障作用亦然突出。基于这一事实，可统一布设生产堤，统一设防标准，减少滩区受淹几率。对于治导线以内的生产堤，由于阻碍行洪，应坚决予以清除。对于治导线之外的生产堤，统一布设，统一设防标准，做到中常洪水保生产、大洪水保安全，既可减少滩区的受淹几率，又可对各自为政修建的生产堤统一进行规范，并严禁私自加固、提高生产堤设防标准的行为。

3.2 以人为本，把黄河滩区建设成蓄滞洪区，解决群众的生存和发展问题

黄河下游滩区居住着180余万人口，这是历史形成的。一方面滩区是“行洪河道”，另一方面它又是群众赖以生存和发展的家园。在统一布设生产堤、统一设防标准的情况下，可把滩区生产堤作为第一道防线。对于生产堤至黄河大堤的区域，统一规划建设，使其成为黄河的蓄滞洪区，正式命名编号；并启动调整国家蓄滞洪区名录工作，将黄河滩区正式列入国家蓄滞洪区名录，为解决滩区受灾后补偿工作扫清法律障碍。

3.3 黄河滩区受灾几率大，为黄河的防洪安全做出了牺牲，应该予以补偿

据不完全统计，1950～2004年，滩区有44次出现漫滩，平均每1.27年就发生一次漫滩。漫滩造成累计受灾村庄1.23万个次，受灾人口664.71万人次，转移滩区群众98.73万人次，淹没耕地78.73万km2，倒塌房屋73.16万间，粮食减产15.37亿公斤。而目前，在国务院《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》附录规定的蓄滞洪区中，淮河蒙洼蓄滞洪区自1953年设立后，曾14次启用，是53个蓄滞洪区中启用几率较大的蓄滞洪区之一。甚至有些蓄滞洪区设立后一次也没有启用过。比较国家其他蓄滞洪区，黄河滩区受淹几率大，更应该有资格参照《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，享受运用补偿政策。

根据黄河下游滩区的特点、黄河治理开发的需要和国家财政负担能力，国家补偿不应是简单的受淹后资金补偿，而应当是多方式和多渠道的。

3.3.1风险公平的事前基本补偿

首先，按照《防洪法》，对居住在距离主河槽较近、受淹风险大的村庄，有计划地予以移民建镇，尽量将群众从河道内迁出去。如2005年，菏泽市将原滩区内的１９个村庄４７００余户群众进行整体移民迁建，从根本上解决了这些人的后顾之忧。迁移不出去的，首先应该尽快完成避水村台的建设。所以，整体移民、按一定标准修建避水台，应该成为风险公平、减少补偿几率的一种事前基本补偿方式。

3.3.2 临时撤离的安置补偿

群众已有的房子在没有水毁之前不可能、也没有必要马上扒掉重建。可以在遭到水毁后按长江移民建镇的补助标准扶持群众在避水台上重建。这样即减小了群众的负担，也减轻了国家财力负担。在这个过渡期，对滩区遭遇洪水的临时撤离迁移的问题，应制定临时保障基本生活的标准，给予临时撤离的安置补偿，以保证这部分人员的临时安置和社会稳定。

3.3.3 经济补偿问题

黄河滩区除承担蓄滞洪区所承担的蓄洪、滞洪功能外，还承担着一般蓄滞洪区所没有的滞沙、沉沙功能，造成滩区大面积耕地沙化，危害性及经济损失较之一般蓄滞洪区都要严重。而国务院《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》所规定的“保障滩区居民基本生活、有利于恢复农业生产的原则”，对农作物、专业养殖和经济林的补偿，分别按照蓄滞洪前三年平均年产值的50-70%、40-50%、40-50%补偿，明显偏低，在全面建设小康社会、建设社会主义新农村的时代背景下，具有滞后性。鉴于黄河滩区的特殊性和危害的严重性，建议对滩区农作物、专业养殖和经济林的补偿，根据国家财政状况，逐步实行全额补偿。

在解决了补偿标准的前提下，对于农作物，哪些应该补偿？哪些不应该补偿？

笔者认为，种植在工程治导线或者生产堤以内的农作物，也就是种植在嫩滩内的农作物，建议不予以补偿。嫩滩本身就是主要行洪河道，在土地属性上既非基本农田，也非一般耕地，而是滩涂。耕者在滩涂上种植农作物，本身应该承受风险，所以，对种植在嫩滩内的农作物受淹后不予补偿。

对于种植在工程治导线或者生产堤至黄河大堤区域内的农作物，应该予以补偿。

黄河下游滩区的生产结构基本上以农业为主，其他经济结构占的比重很小，处理好农业生产的补偿问题十分重要。夏季农作物主要是小麦。一般情况下六月中旬，方才收割完毕。按黄河的来水规律，绝大多数年份这个时期不会发生漫滩洪水。如果六月中旬发生洪水，应运用水库进行拦蓄，保证滩区农民三夏生产顺利。影响夏季农业的关键是能否按时播种。伏秋大汛黄河漫滩后由于堤根低洼，往往造成排水困难，尤其秋天的洪水漫滩，距种麦的时间很短，可能因排水不及种不上麦子。如果秋季发生中小量级的秋汛，也应运用水库进行拦蓄，必要时牺牲少许淤沙库容，以保证春小麦种收安全，而不是受淹后财政补偿的方式。同时国家财政应补助排水费，帮助农民及时排水种麦。

对于黄河滩区住房、家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品的补偿，由于其不具有特殊性，可按照《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》规定的标准予以补偿。

3.4 加大黄河滩区安全建设投资力度，确保滩区群众生命财产安全

为解决滩区群众的生存发展问题，应加大滩区安全建设投资步伐，按照人均避水房台60ｍ3、花园口20年一遇洪水的设防标准，修建避水村台和撤退道路，并编制洪水风险图，建设滩区预警系统，确保一旦发生洪水漫滩险情，滩区群众能够撤得出，保障滩区群众生命安全，最大限度地减少滩区群众经济损失。

3.5　对黄河滩区实行特殊的扶持政策

在国家全部免除农业税后，黄河滩区享受不到任何优惠政策。鉴于黄河滩区所承担的蓄滞洪、滞沙沉沙的双重功能，其灾害也呈现出水灾和土地沙化的双重性，较之一般蓄滞洪区，灾害程度较重。建议参照国务院《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》等规定，对黄河滩区实行采取运用补偿、长期补助与后期扶持相结合的办法，使滩区群众生活达到当地堤外农民生活水平。

3.5.1运用补偿。前面已论述。

3.5.2长期补助

对水库建设移民和半移民，国家给予补助政策，滩区群众也应该享受此补助政策。完全滩区群众是指居住和耕地完全位于黄河滩区的群众。半滩区群众是指居住在黄河大堤之外，但耕地位于黄河滩区的群众。对完全滩区群众，借鉴《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的补助标准，每人每年补助600元，只至其搬出黄河滩区为止。半滩区群众，每人每年补助300元，只至其在黄河滩区没有土地为止。当然，完全滩区群众也有转化为半滩区群众的可能性。

3.5.3后期扶持

国家或者当地政府加大对黄河滩区经济发展的扶持力度，调整区内经济结构和产业结构，积极发展农牧业、林业、水产业等，因地制宜发展第二、三产业，鼓励当地群众外出务工。加强滩区土地管理，土地利用、开发和各项建设必须符合防洪的要求，保证蓄滞洪容积，实现土地的合理利用，减少洪灾损失。滩区所在地人民政府要制订人口规划，加强滩区内人口管理，实行严格的人口政策，严禁堤外人口迁入，鼓励滩区内常住人口外迁，控制滩区内人口增长。

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