多中心视角下的城市社区治理模式研究
发布时间：2022-04-04 15:08:08
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摘要：在我国构建和谐社会的蓝图中，城市社区因其在国家治理链中的独特地位日益为管理层所关注。尽管我国宪法对社区为基层群众性自治组织，但是在现实中，基层社区组织难改“政府之腿”的现状，遏制了基层民主法制建设的推进。文章通过对台州市东城街道社区治理模式的实证考察，探索性地提出适合经济政治较为发达的沿海城市社区的治理模式——以“政府为主导，以社区为支点，多中心参与为核心”的一体化的多中心治理体制。
关键词：社区治理；模式；多中心
一、问题的提出
随着经济与社会改革发展的不断深入，城市的社会生活和管理体制正发生着整体性的深刻变化，“小政府、大社会”格局正在形成。计划经济体制下由政府和企事业包办的社会管理、服务职能开始分化，许多社会性问题从“单位”逐步剥离到“社区”。同时，随着城市化进程推进和改革的深化，大量农村人口涌入城市，失业、下岗等城市“新贫困阶层”的出现，个体经济、私营经济等从业人员都使得城市基层人口管理和服务问题日益复杂，要求社会管理重心下移。但由于我国长期以来缺乏社会建设，各种社会组织承接从政府剥离出来事务的能力极其有限，从而导致大量社会事务沉淀到社区。社区被期望为解决社会问题的最佳场域，成为城市社会公共管理和公共服务的基础平台。
2000年12月，《关于在全国推进城市社区建设的意见》发布，我国城市社区发展进入一个新的发展时期。然而，城市社区治理模式的探索与理想的社区自治模式有很大差距。尽管我国宪法和法律对城市基层组织界定为群众性自治组织，但在现实中，社区组织难改“政府之腿”的现状，行政化倾向仍很明显。面对困惑，不少研究者将问题归因于“社会转型”，或归咎于“全能型政府”、“行政化的居委会”或“低素质、高依赖性的居民”。其问题的根源出在现行的社区治理模式上。如何构建一个合理的治理模式，切实改变“政府主导就是政府包办，社区自治只是形式自治”的现象是本文的中心和落脚点。本文将通过对黄岩区东城街道社区治理的实证考察，汲取其在社区治理过程中的基本经验，以期为城市社区管理模式构建提出有益建议。
二、黄岩区东城街道社区治理的实践与分析
东城街道下辖11个社区，常住居民总数1.78万户，户籍人数为5.3万人；登记在册的流动人口总数为2.5万人。有省级文明社区3个、市级文明社区7个；市级首批和谐示范社区2个。
（一）东城街道在社区治理上的主要做法
1、“一组三会”：重构社区治理结构。社区组织体系由社区党组织、社区居民代表会议、社区居委会和社区议事协商委员会四个层面组成。社区党组织是领导核心，在街道党工委的领导下开展工作。社区居民代表大会是社区实施民主决策、民主管理的权力机构，由居民小组推选代表组成。社区居委会是由社区成员担任、社区居民选举产生。社区议事协商委员会由街道组织建立，成员来自社区居民，对社区重大事务进行协商讨论。
2、建章立制：完善社区管理制度。为了理顺各管理组织的关系，东城街道先后制定和修改了社区居民自治章程、社区专职工作者管理办法和社区工作运行规则等；创立和规范了社区居委会定期报告工作制度、社区工作者民主评议制度、居务公开制度、考核评议制度、社区专职工作者绩效工资制度等。
3、创新载体：提高社区服务品质。一是推进社会化养老服务。动员社会力量兴办老年服务设施和项目，使养老服务走上社会化的路子。二是扩大社区服务面。协助政府为社区居民提供社区保障、社区救助、社区再就业等公共服务。三是为困难弱势群体提供社会救助。四是加快社区卫生服务站的建设。11个社区都设立了社区卫生服务站，形成快捷可行的社区卫生服务网络。
4、公开招聘：组建专业社工队伍。2003年制定了《社区专职工作者管理办法》，根据社区需求向社会招聘，形成了一支结构稳定、素质优良、专业化、职业化的社区工作者队伍。街道48名专职社区工作者，平均年龄34岁，大专以上文化程度42人，占87.5％；党员25人，占53.1％。
5、“配套改革”：建立长效管理机制。一是建立和完善社区公共服务设施。目前11个社区办公用房得到解决，2008年创建的5个社区办公服务用房达到350平方以上。二是建立多元化的投入机制。构建以政府政策性投入为主导、奖励性投入为补充、社区资产经营收益为保障的多元投入机制。
（二）东城街道社区治理模式存在的不足
1、社区治理行政化倾向比较严重。一是社区功能行政化。从各社区居委会地位和功能现状来看，与政府的关系是全面依附型的。具体而言，存在居委会的本位角色即自治组织的职能严重弱化与退化的问题。过多地承担了政府行政职能和社会事业单位职能，成为一个依附于街道办事处的、功能混淆的全能组织。它的日常工作也不是立足社区自治、提升居民的公众参与度，而是接受政府委派的多项工作，并接受名目繁多的检查评比。二是运行方式的“准行政化、机关化”。目前社区居民委员会基本是“准行政化”的运行方式。大多数社区居委会实行与国家机关相同的作息时间制度，只是例行公事应付突发事件，造成居民与社区居委会之间缺乏正常的沟通和交流，居委会成员缺少足够的时间来整合和聚集居民的意见和意志。
2、社区自治运行缺乏资金及支配自主性。社区居委会普遍反映资金不足是当前推进社区工作的主要障碍。据东城街道S社区统计，2008年活动经费开支总额为14万元，其中政府拨款仅2万元、共建单位资助3万元、大部分还是靠社区干部凭私人关系到辖区企业“化缘”所得。经费来源渠道不畅，多元化的社区投入机制还远未形成。由于缺乏有效经济来源，大多社区硬件设施普遍落后，严重制约社区发展。同时，社区居委会也无法自主使用自筹的活动经费，根据东城街道财务规定，社区支出经费的自主权只有1000元，1000元以上须经街道分管副主任签字审批，3000元以上必须经街道主任签字审批。经费开支的政府控制，使得社区居委会无法脱离对政府的依附关系，独立人格不强，不得不执行上级委派任务，也决定社区自治难以充分开展。
3、社区参与发育不充分。一是参与面窄，深度与广度低。据调查表明，62％的被调查居民从来没有参加过社区活动，在38％曾经参加过的居民中，20.5％的人仅参加过1次-3次。社区参与频度与年龄呈线性正相关态势，即居民的年龄越大，其社区参与频度越高。经常参与社区活动的人员中，离退体人员占70％，而青年人的参与程度普遍较低。参与的内容主要以非政治性参与为主，对于社区公共事务和公益事业的决策和执行、社区建设与治理规划的制定等很少参与。二是参与机制不完善。从参与途径和渠道来看，缺乏一套行之有效的参与机制，随意性大。现实中，社区管理机构的通知或邀请成为普通居民参与社区事务的主渠道。调查显示，在有关社区事务管理中，62.3％的居民表示街道和居委会从未通知或邀请自己参加过，仅有10.5％的居民“受到过一些邀请”。至于参与的议题、时间地点全部都是管理机构单方决定。参与资格完全在于社区管理机构的单向选择，一般被选对象总是所谓的“社区精英分子”或与社区工作人员关系较好的居民，普通居民很少有机会参与到正式的社区事务中。
三、构建城市社区多中心治理模式的设想
基于目前社区治理的现状，本文提出构建“以政府主导，以社区为支点，多中心参与为核心”的多中心合作自治的社区治理模式。构建这一治理模式，必须创新治理制度，优化运行机制。
（一）改革社区治理体制
结合目前社区发育的现实背景，以政府主导与社区居民自治相结合为主导思想，将多中心治理的各个中心整合为一个以构建和谐社区为目标，以政府主导和多中心参与的整体。总体思路如图1所示：
具体而言，应重点把握以下方面：
1、居、站分设，突出自治。为化解社区居委会忙于应付行政事务的矛盾，建议居、站分设，成立社区工作站，作为社区行政事务的执行主体，负责承接原来由社区居委会承担的行政性及社会管理事务，包括低保、环境、计生等。工作站配备专职人员，性质上可以定性为非政府组织，接受民政局的指导。它与街道办事处不是上下级关系，而是“买”与“卖”的关系，这就从法治角度解决了派出机关不能再设置派出机构的法律问题，也从管理学角度避免了增加管理层级的效率问题。居、站分设后，居委会从繁杂的行政事务中解脱出来，工作重心转向动员和组织社区居民参与社区的公共事务和公益事业，转向推进社区自治建设。居委会自治功能得到回归。这种治理模式在江苏有过成功的实践。
2、组建协调机构，规范运作。社区工作涉及各个部门，街道政府协调难度较大，建议成立社区工作协调委员会，设党建、治安、卫生、文化、服务、环境、自治七个小组，对口管理全区社区建设的协调、考评等工作。由分管社区的副区长出任主任，以保证协调委员会的权威性。协调委员会只设一个工作机构——办公室，其职责主要有两个方面：一是协调，协调街道与各职能部门的关系，协调政府职能部门与社区的关系；二是过滤，将不该进社区的职能部门的工作挡驾在社区之外。
3、理顺居委会、业委会、物业管理组织三方的关系。居委会和业委会同为自治组织，但是在基本的分工上还是存在明显差异的，物业管理组织与居委会和业委会同时存在联系。与居委会的联系主要涉及治安、卫生等问题，业委会则承担着对物业组织的监督职责。但在现实运行过程中，部分物业组织不能良好地承担起职责，居委会不得不介入适当补充。从业委会目前的发育情况来看，非常不成熟，办公场所没有具体保障，法律地位缺乏相应的权威性，这些都使得其在社区关系的协调中处于不利地位。从理想的基层自治的关系架构来看，业委会的地位应该通过法律的完善和政府部门的支持培育得到进一步提升，而居委会的行政性地位应该适当地削减，使其将主要精力放在社区居民事务管理和协调上。最终实现基层的三类组织的关系逐步趋于平等。
（二）创新社区治理制度
社区治理的各主体基于自己的理性选择，常常会在集体行动中逃避责任，争取自身利益。面对这种合作互动下产生的困境，就需要在社区主体的网络结构中建立相应的制度规则，明确各主体的定位和责任，调整彼此的关系。因而制度是维系多中心秩序的根本保证。
就目前社区治理中面临的问题而言，以下几项制度建设较为迫切：
1、完善法制建设，为社区自治组织松绑。现行的《中华人民共和国城市居委会组织法》限制了社区居委会的自治功能的发挥。这表现在：社区居委会的设立、撤销、规模调整由不设区的市、市辖区的人民政府决定；居委会协助不设区的市、市辖区的人民政府或其他职能机构开展工作。这就使社区居委会不能自主、有效地管理辖区内的公共事务。当务之急是修改现行法律，规定：社区自治组织在社区公共事务上享有高度的自治权，政府与社区自治组织之间的关系是协商合作，不得以任何借口直接干预社区内部事务。
2、完善驻区共建单位的制度支持体系。虽然居委会组织也在积极地联系驻区各类团体、单位建立共建关系，但这种共建关系在制度建设上往往缺乏稳定性。如果共建单位不能从共建中获得某种收益，共建单位的积极性就会逐步削减。从其他国家社区建设的经验来看，参与社区共建的单位，在税收、遗产转移等问题上都是有较为稳定的制度优惠的，正是这种制度建设上的稳定性和收益的预见性，社区共建的效果才比较明显。
3、建立社区准入制度，减轻社区工作负担。针对当前存在的社区工作负担过重的现象，可考虑建立社区工作准入制度。各职能部门和有关单位的工作事宜，要进社区的，均实行准入审批。把本不属于社区的行政性事务挡在社区工作之外，对于需要社区支持的，则采取“费随事转”、社区提供有偿服务的方式来实现。这种通过经济手段来调控的方式有效地制约一些政府部门随意支配社区居委会的行为。
（三）优化社区治理运行机制
1、实行社区服务的分类管理机制。社区服务类的概念非常广泛，大体分为福利性服务、公益性服务、互助性服务以及便民利民服务四大类。福利性服务是指针对社区弱势群体所提供的免费或低偿的服务，这种服务一般是由政府付费或补贴，服务对象只交很低费用或免费。公益性服务是指由公共筹资并免费提供给所有社区成员的服务，它是一种社区层面的公共物品。这种服务资金来源是靠政府资助或社区内动员。社区互助性服务主要是指社区的居民之间的互相照顾和服务，它强调以服务换服务。便民利民服务大多是经营性有偿服务，可以合理地运用市场机制进行调节。如社区环卫、照明、社区治安等等，对这类公共服务，可以充分运用市场化的操作方式进行安排。
2、搭建多元化的财力保障机制。资金问题是社区治理过程中的“瓶颈”问题，关键在于理顺投入机制，灵活运作资源。一方面要建立多元化的投入机制。可以将社区建设资金纳入公共财政体制，形成与地方财力同步增长的社区经费投入机制，具体可按照管辖区域面积、人口等综合因素核定，并结合工作考核优劣的量化标准，相对比较科学合理。在发挥财政主渠道作用的同时，激发驻区企事业单位的认同感和社区意识，发动驻区企事业单位和社会各界支持社区建设，落实共驻共建措施，拓宽社区增收渠道。另一方面引入市场机制，发展社区经济。对于社区居委会拥有的闲置性房产，可以通过市场化运作进行房产经营（当然必须规定社区居委会成员和社区工作者不得经营），其经营收入用于社区活动。目前东城街道海棠社区在这方面已进行尝试，效果较好。社区、政府、社会多渠道的社区融资体系对于增强社区造血功能，保障社区组织的独立性提供了坚实的保障。
3、培育广泛的社区参与机制。社区参与是社区建设的内在动力，因此应积极建立行之有效的社区参与机制。一是完善居民代表会议等原有参与制度。通过定期例会，代表社区居民议决社区的重大事项，行使民主决策权、民主管理权和民主监督权。二是积极拓宽居民参与的渠道和途径。如建立听证会、协调会和评议会制度，制定社区自治章程和居民公约，实行居民公决等。三是实现社区参与的组织化。通过对社区居民情况的摸底分类，组建各种类型的社区利益集团组织，依靠集体的力量，通过制度化的途径保障社区各类群体、尤其是弱势群体的利益。四是将现行的人民代表大会制度与社区建设相互衔接、相互配合。例如，改变现行市区人大代表的产生方式，取消单位选区和户籍选区，一律以常年居住地为作为选民的选区。五是搭建网络参与平台。在社区管理中引入网络信息技术已经成为今后加强社区建设与管理的必然趋势。在社区建立起属于本社区的网页，重点做好社区内资源信息、社区居民自治管理参与系统、社区政务及社区监督等几方面的工作。
4、建立有效的监督制裁机制。一方面保证对社区组织日常工作的监督正常化。由社区成员代表大会推选产生社区议事监督委员会，通过召开会议等形式对社区居委会以及政府各部门提出意见、建议，实行社会监督，并向社区成员代表会议反馈情况。同时，必须实行社区政务、财务公开的制度，增强社区管理的透明度，让社区居民及外界组织及时了解社区运行状况，监督社区管理者的管理成效，激励社区工作的高效有序开展。另一方面在社区的治理中，存在着多种委托-代理关系及多方之间的合约。在社区治理实践中，应当形成如下方面的监督制裁机制：业主对业主委员会的监督；业主对物业公司的监督，政府对物业公司的监督和制裁。具体运作上要广泛调动群众参与的积极性。首先，把媒体引进社区，利用媒体的网络效应，及时传递各社区建设与管理的成功做法和宝贵经验，也揭露当中出现的问题弊端；其次，聘用社区监察员，对社区各项事务进行规范化的监督，同时可以设立社区监督电话、社区留言板等，给居民创造便利的监督途径和条件。
四、结束语
我国改革的过程从某种意义上说是一个政府分权和转移职能的过程。在城市中，通过权力的转移和重组，构建激发基层活力的社区治理秩序，既是基层社区管理体制改革的重要目标，也是社区建设的重要目标导向。但是，由于行政性的单一中心秩序，使得我国在社区治理中一直走不出自治性不足的困境。因此，培育社区中介组织，提高居民的参与意识，构建多中心秩序，无疑将是社区治理模式的理想选择。本文通过对黄岩区东城街道社区治理的实证分析，提出构建多中心治理体制以及实现路径，以期为东城街道及以台州为代表的经济较为发达的地区社区治理模式的改革提供一定启示。
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（作者单位：中共台州市委党校）