以高等教育法的完善促进教育改革

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在过去的一年，“去行政化”成为教育界关注的第一热词，今年“两会”期间，代表委员们更是将关注化成实际行动，纷纷建议通过修改《高等教育法》来迈出去行政化的第一步。代表委员们认为，从法律层面来看，我国高等教育法中存在的高等学校办学自主权保障制度不健全，权力分工、权力配置和权利救济制度不完善等缺陷，是导致行政化的法制原因。应通过修改我国高等教育法，完善高等学校办学自主权保障制度；确立学术权力主导地位；实现学术权力、行政权力和教师民主管理权之间相互制衡和相互配合；完善教师民主管理制度；构建师生权利救济制度，为我国高等学校去行政化改革奠定坚实的法制基础。

高等教育立法的现实需求

全国人大代表，安徽大学教授孙兆奇

目前国内的高等教育法严重滞后于教育实践，立法体系结构不合理，政策性和原则性规定较多，立法空白点较多，程序性及配套法规缺乏，对高教机构的规定衍生了诸多问题。

我国现有的法律体系不能适应高速发展的社会需要

改革开放以来我国高等教育事业发展迅猛，其成就可以通过这样一组数据来展示：1949年，我国普通高等学校共有205所，在校生约11.6万人，到1978年，普通高等学校发展到598所，在校生数约85.6万人。2010年，共有普通高等学校和成人高等学校2723所，在校生数超过3105万人，高等教育毛入学率达到26.5%。近三年发展的势头更是有增无减。与此同时，我国高等教育立法也取得了很大的成就，基本建立起了相对完善的法律体系，但仍存在许多问题或缺陷，尚不能完全适应我国高等教育发展的需要。

高等教育立法体系结构不合理

这与当前我国中央国家机关之间以及中央与地方之间，对高等教育管辖或管理权限划分不清有很大关系。有学者指出，当前我国高等教育发展过程中存在四种力量在发挥作用或影响力，分别为来自中央政府内部的改革力量、来自高校的力量、来自地方政府的力量和来自社会的力量。我国高等教育制度变迁和创新的最终目标是要理顺五层关系：中央与地方、政府与高校、高校与高校、高校与社会以及高校内部各权力主体之间。其中理顺中央与地方以及政府与高校这两层关系，既是理顺其他各层关系的核心，也是高等教育体制改革的难点和重点。而未能从法律或制度上有效地理顺这五种关系，可视为当前我国高等教育法律体系形式结构和制度内容出现问题的根源所在。

当前我国高等教育法律除了《教育法》和《高等教育法》外，仅有《学位条例》《教师法》《职业教育法》和《民办教育促进法》，这四部法律法规是调整高等教育法律关系或者与之相关的；同时高等教育行政法规的数量也很少，调整的对象有限，这显然无法满足我国高等教育发展的需要。这样一来，对高等教育发展中出现的新问题、新情况进行法律调整的任务自然落到部门规章、地方性法规和地方政府规章等下位法上面。所以高等教育有关法律、行政法规的委任性规则相对较多，从而导致不利后果：一是下位法效力偏低而作用有限；二是下位法之间以及下位法与上位法之间冲突或矛盾的情形时常出现。如《高等教育法》第二十五条规定：“设立高等学校的具体标准由国务院制定。设立其他高等教育机构的具体标准，由国务院授权的有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府根据国务院规定的原则制定。”由于规章等下位法的法律效力偏低，行政色彩较浓，因此在实践中往往作用力有限甚至存在负面作用。并且国务院不同部门以及不同的地方等，基于部门利益或地方利益考虑，通过制定地方性法规或规章的方式来实现自己的不正当利益，从而造成部门规章之间、地方性法规之间、地方政府规章之间以及相互之间，在对同一事项进行规定时出现相互冲突或矛盾的现象。更为甚者，现实中还存在着下位法同上位法相冲突或抵触的现象。如1997年出台的《社会力量办学条例》在2003年失效后，被《民办教育促进法》所取代，之后涉及社会力量办学的均以民办教育称呼之，而在政府规章中，如1988年制定《社会力量办学教学管理暂行规定》由于未得到及时的清理，下位法与上位法不仅在内容上、时效上存在着一定的不一致，就连名称也存在着显而易见的差别。这显然是高等教育立法体系的结构缺陷。

我国高等教育立法结构不合理还体现在下位法未完全到位上，即下位法经常在法律时效、内容甚至形式等方面滞后，难以适应上位法的需要，以及行政法规和部门规章中暂行规定较多，而且许多至今已施行十几年甚至二十几年的行政法规和规章仍处于“暂行”的状态。如1986年制定的《普通高等学校设置暂行条例》、1988年制定的《高等教育自学考试暂行条例》和1990年制定的《普通高等学校教育评估暂行规定》等。

高等教育法律法规中政策性和原则性规定较多

原因是立法理论的缺乏，特别是立法技术的落后。其中，立法技术是“研究立法工作的方法和技巧，法案表述的方法和技巧，立法研究报告写作的方法和技巧，立法评价的方法和技巧等”。立法理论的相对缺乏致使我国高等教育早期立法多是建立在政策、原则等基础之，缺少相应的法案起草、论证和修改等机制，并且理论缺乏也会带来立法技术的落后，所立之法在条文表述和逻辑结构等方面都存在许多问题或缺陷。如关于国家助学贷款的调整，当前基本法律的依据为《教育法》和《高等教育法》，但这两部法律关于国家助学贷款的规定只是原则性的。专门具体规范国家助学贷款制度的法律文件是效力层次较低的部门规章及其他规范性法律文件。2000年中国人民银行、教育部、财政部出台了《关于助学贷款管理的若干意见》以及《关于助学贷款管理的补充意见》，才使得国家助学贷款制度具有显示可操作性。

高等教育立法空白点较多

这与我国高等教育发展过于迅猛有关，尤其与高等教育扩招以来出现的许多新情况、新问题有一定的联系。在高等教育发展和管理过程中，中央与地方、政府与高校以及高校内部之间主要的权力关系没有理顺，导致我国高等教育立法缺乏明确一致的指导方针、立法方向或目标。不同的高等教育机构在社会现实中的地位实质上是不平等的，这直接决定国家和社会在调配高等教育资源时有所偏重，其中也包括立法资源的配置，立法资源的不均衡分配必然导致在高等教育某些领域出现法律空白或制度漏洞。

从高等教育法律关系来看，其主要法律关系主体有高校、教师、职工、学生和教育行政部门。在高等教育立法所规范的所有法律主体中，调整教师的有《教师法》《教师资格条例》《教师职务条例》等法律法规，调整教育行政部门的有《行政诉讼法》《行政复议法》《行政许可法》和《行政处罚法》等相关行政法律法规，但是对学生和高校这两种教育主体的法律调整却很不完善，更缺乏像《教师法》一样的专门身份法《学生法》或《高等学校法》。而且作为高等教育的受教育者的学生，目前既没有法律也没有行政法规来专门加以调整，只有低层次效力的教育部门规章，如《普通高等学校学生管理规定》《学校学生行为准则》等。再如当前民办高等教育的法律保障问题，虽然我国先后颁布了《民办教育促进法》(2002年)和《民办教育促进法实施条例》(2004年)，而且个别省份也据此制定了相应的地方性法规、规章或保留了原来的社会力量办学管理法规、规章，但是现有的法律、法规和规章仍无法有效调整我国民办高等教育法律关系，即存在许多法律空白。

程序性规定较少，缺乏相应的配套性法律制度或措施

我国高等教育在管理和发展过程中存在多种力量，而且不同主体之间的关系尚未理顺或准确定位，高等教育机构的行政机构角色定位，导致至今其内部行政色彩浓厚等种种因素，使得当前我国高等教育法律主体的权利与义务、权力与责任等更多地停留在实体规范层面，缺乏有效的实现程序或监督、救济机制。在我国高等教育立法中，不同的法律主体享有不同的权利，履行相应的义务，但是当主体的权利受到侵犯或不履行义务时，通常缺乏具体而可操作的程序救济或惩罚制度。不仅如此，对于行政机关在高等教育执法过程中出现的违法行为缺乏相应的监督制度，而且在相对人的权利救济方面也存在许多不完善之处，这样的后果往往造成高等教育法律主体的权利因缺少有效的救济机制而虚化，从而阻碍高等教育的健康有序发展。

高等教育立法内容中存在有关高等教育机构的诸多问题

这与当前我国高等教育未充分实现产权多元化有很大关系。建立多元化的高等教育产权制度以适应高等教育事业的发展需要已成为政府和学界的共识，但是在改革实践中却暴露了诸如产权明晰、政府过多干预以及教育收费问题等，这些问题相应的也都反映到我国的高等教育立法之上，即缺乏有效的法律调整和规范，而带来了许多问题。现在仅就高等教育的职能定位而言，当前我国高等教育立法中缺少对高等教育职能分工，即培养目标、人才结构及就业导向等问题的具体规定。这样往往导致高等教育培养出来的人才对社会的“有效供给”不足，同时又造成高等知识人才过剩、就业困难的尴尬局面出现。

自主办学需有法可依

中南财经政法大学廉政研究院院长、教授乔新生

复旦大学校长关于制定复旦大学章程的讲话，给人们留下了想象的空间。对此称道者不少，但是，也有一些评论者持悲观态度，他们认为高等院校的章程很难成为真正的“大宪章”。坦率地说，我同意后一种看法。

在现代法治社会，凡是法律明确规定的，当事人不得约定，更不能制定章程自行其是。按照《高等教育法》的规定，高等教育机构的设立，必须经过教育主管部门批准；高等教育机构的学位、学历必须得到教育主管部门的承认；高等教育机构的学科建设，必须经教育主管部门审批；高等教育机构的招生，必须得到教育主管部门准许；高等教育机构的负责人，必须由教育主管部门任命。教育主管部门根据高等教育机构的行政级别、学科建设、学生人数下拨教育经费。高等教育机构名义上是法人，但是却没有任何自主权。

因此，《高等教育法》修改之前，根本不存在制定大学章程的空间。《高等教育法》规定，“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权。”高等学校基层委员会“讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项”。大学管理权力根本不在校长手中，而在高等学校基层委员会手中。

大学自治不是放弃共产党的领导，恰恰相反，大学自治就是要在充分尊重教师权利的前提下，充分发挥基层党组织的核心作用，依靠党员模范带头作用，把党的各项主张贯彻落实到具体的工作中。换句话说，大学自治之后，党员干部再也不是高高在上的领导者，而是国家法律和大学章程的模范执行者。党员干部必须以自己的实际行动，重新赢得教师和学生的尊重。党员干部根据大学章程，维护教师和学生的正当利益，以个人的感召力发挥作用。

现在高等教育机构的核心问题，就在于领导者缺乏公信力。教育行政主管部门不是从自身找原因，克服官僚习气，更好地分配教育资源，而是大权独揽，试图依靠各种各样的考试评估制度，迫使教师乖乖就范。在这样的教育体制下，教师的人格得不到尊重，教学的质量也很难得到保证。

彻底改革高等教育管理体制，是社会各界的普遍呼声。近些年来，我国教育主管部门实施的教育改革，要么形式主义严重，要么严重背离了改革的初衷。教学评估使得高等教育机构“民怨沸腾”，而学科点、重点实验室的申报审批制度，则使得许多高等院校的科研人员热衷于投机钻营。现在中国的高等教育机构已经形成了非常独特的评价体系，教师不是公开自己的学术观点，而是公开论文发表的刊物；学校不是公布教学质量，而是炫耀自己所得到的学科点。在这种近乎于荒唐的评价体系下，各个学校只能拼命地弄虚作假。

深圳市人民政府设立了南方科技大学，试图在中国高等教育改革中另辟蹊径，但是，他们的改革碰上了软钉子，教育行政主管部门始终不予审批。南方科技大学负责人遂决定自行颁发学位，彻底摆脱对教育行政主管部门的依赖。这项改革迎来了一片喝彩之声。不过，也有人感到忧心忡忡，他们担心南方科技大学的毕业生今后在社会上难以生存，因为高等教育主管部门创制的学历学位认证体系，会使得这个学校的毕业生寸步难行。所以，如果不尽快修改《高等教育法》，那么，即使满腔热情，也很难打破现有的制约瓶颈。

笔者呼吁尽快将《高等教育法》的修改提上议事日程，因为只有这样，高等教育改革才能有所突破，制定大学章程才有法可依。

关于《高等教育法》的修改建议

全国人大代表、阜阳师范学院外国语学院副院长卢凌

过去十年我国的高等教育规模、体制、管理模式、资金投入渠道均已发生了很多变化。为规范各类院校的办学行为，保障我国大学能够健康发展，应尽快修改《高等教育法》。为此建议：

第二章第十六条“学业标准”，已不能概括当前出现的大众化的多种多样的学业标准，特别不适合高职的学业标准。应参照联合国教科文组织《国际教育标准分类法》中有关第三级教育的要求予以修改。

《总则》中应增加一条，高等教育的举办者可以分为公办、民办。在法律上肯定民办高等教育的法律地位，并给以相应的界定。

第四章中有关高等学校自主权的规定，应增加民办院校的办学自主权。

第七章关于高等教育的投入和条件保障规定部分，应考虑到与民办高等教育相适应，对民办高等教育的投入予以规范。

关于设立学术委员会，应明确在教师中选举产生，各个部门的行政主管只能列席参加，不能作为当选委员。

第一章第五条“高等教育的任务”，应修改为高等教育的任务是培养具有人文素养、科学素质、创新精神、实践能力的高级专门人才。

根据“以生为本”的理念修改第六章《高等学校的学生》，应反映出学校为学生服务的观念，鼓励学生主动自觉地参与自我管理。

第六章中应增加高等学校学生的权利方面的内容。如：高等学校学生享有平等的受教育权，平等享有国家、社会的各项待遇，高校提供公平的学习环境；高等学校学生自由选择接受教育的机会和学习的内容；高等学校学生凭其优秀的学业和良好的品行有权获得国家设置的奖励和高等学校、企事业组织、社会团体以及其它社会组织和个人按照国家有关规定设立各种形式的奖学金；经济困难的高等学校学生有权获得使其完成学业所必需的国家助学金和奖学金；高等学校学生的权利受到校方及其管理部门侵犯时可以向校内机构和教育行政部门提出申诉，请求救助。对于其受教育权的侵犯可以提起行政诉讼，不公平地拒绝入学、退学的决定，不授予适当的学业证书可向法院提起诉讼，审查决定的合法性。