论程序违法对行政处罚效力的影响

发布时间：2022-10-21 19:10:31 浏览数：次

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摘要：作为一部程序法性质的单行法律，《行政处罚法》在规制行政处罚行为方面发挥了巨大作用，但其关于程序违法对行政处罚效力影响的规定仍值得商榷，包括第三条与第四十一条的前后不一致以及与《行政诉讼法》、相关司法解释的矛盾等。本文认为，问题的根源在于成立、生效、无效等概念的混淆，由此也带来司法实践中的判决乱象。要从根本上解决问题，应对《行政处罚法》进行修改，明确程序违法与行政处罚行为效力的关系，尤其应明确行政处罚的无效情形。

关键词：行政处罚;程序违法;无效判决

中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2020）01-0090-13

收稿日期：2019-07-09

作者简介：张莹莹（1993—），女，山东东营人，中国政法大学法学院博士研究生，研究方向为行政法学。

基金项目：本文系2018年北京社科基金研究基地一般项目“北京市行政执法方式创新与变革研究”的阶段性成果，项目编号：18JDFXB001。

作为一种传统的行政行为形式，行政处罚在行政管理中始终占据重要地位。早在20世纪90年代，全国人大就已着手制定并公布了《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》），分别早于规制行政许可行为的《行政许可法》和规制行政强制行为的《行政强制法》8年和16年。时至今日，《行政处罚法》在有效规制行政处罚行为的同时也暴露出诸多问题，行政处罚的效力问题尤其是程序违法的行政处罚的效力问题便是其中之一。根据《行政处罚法》总则部分第三条第二款的规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。同时，《行政处罚法》第四十一条规定，行政处罚决定之前未告知当事人给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩的，行政处罚决定不能成立。也就是说，《行政处罚法》一方面规定“不遵守法定程序”必然导致行政处罚无效，另一方面具体到“不遵守告知与听取当事人陈述申辩程序”而言，相关的行政处罚并非无效，而属于不能成立范畴。由此产生的问题是，行政处罚程序违法的，其究竟是不成立还是无效？抑或违反法定程序的行政处罚一般无效，而当违反的是“告知”与“陈述申辩”程序时则面临不成立的后果？令人吊诡的是，《行政诉讼法》将“违反法定程序”作为了撤销判决的法定情形之一，①确认无效判决的法定情形则仅包括“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”。②在此基础上，程序违法的行政处罚的效力认定问题变得更加扑朔迷离，更是一个立法层面有待厘清的问题。

一、行政行为不成立与无效之辨

《行政处罚法》自身规定前后不一的问题本质上根源于行政处罚或者是行政行为的“不成立”与“无效”两个概念的界分。有学者认为，《行政处罚法》第四十一条存在两大理论误区，一是混淆了行政行为的成立要件与合法要件，二是混淆了行政行为的成立与无效。[1]不可否认，行政行为的不成立与无效确实存在共通之处，《行政处罚法》施行3年后通过的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）明确将“被诉具体行政行为依法不成立”确立为确认无效判决的情形之一。③但二者属于不同的范畴，存在根本性的区别。

（一）行政行为不成立与无效的共通之处

行政行为不成立与无效之间的共通之处集中体现为效果层面，即“根本不具有行政法意义上的法律效力”。首先，对相对人而言，其同时拥有针对不成立的行政行为与无效的行政行为的“拒绝权”，[2]相对人有权拒绝履行这两类行政行为设定的义务，不必承担任何责任。其次，对作出这两类行政行为的行政主体而言，因其作出的不成立行政行为与无效行政行为对相对人都没有拘束力，二者都無助于行政目的的实现。再次，对其他行政主体而言，不成立与无效的行政行为都不产生公定力，因而可以无视之。最后，对法院而言，不管作为行政诉讼纠纷基础的行政行为是不成立还是无效，法院都可拒绝执行。换言之，行政行为不能成立与无效的效果是一致的，二者都不具备行政行为的效力内容。④杨解君教授认为，《行政处罚法》第四十一条规定的“行政处罚决定不能成立”是“行政处罚无效原则”的具体体现，[3]意即将“不成立”归入了“无效”范畴。

（二）行政行为不成立与无效的区别

事实上，行政行为不成立与无效之间的区别是显而易见的。行政行为的成立是指行政行为已经完成其作出过程，成为已经确定的法律行为。[4]一般而言，行政行为只要具备了行政行为的形成条件⑤即告成立，与效力无涉。而行政行为不成立，也不会产生行政行为是否合法与无效的问题，属于效力状态以外的范畴。行政行为的无效则是行政行为效力的一种具体形态，系指行政行为因不具备有效要件①处于无法律效力的状态。[5]具体而言，第一，无效的行政行为属于已经成立的行政行为，其法律效力已然形成，只不过因为主体、内容等方面的重大明显瑕疵而归于无效;不成立的行政行为则从始至终并未形成法律效力。第二，不成立的行政行为既不属于行政行为，也不属于行政复议与行政诉讼的受案范围;无效的行政行为虽然有瑕疵，但并不妨碍其行政行为的基本性质，相对人自然可以通过复议或诉讼寻求救济。第三，行政行为不成立属于法律属性判断，行政行为无效则是法律价值判断问题，其着眼点在于行政行为不符合法律的精神和规定，因而不能取得法律所认许的效力。[6]

（三）行政处罚豁免以上区别的可能性

从字面上理解，《行政处罚法》第三条与第四十一条的规定确实有将不成立与无效混同使用之嫌，否则无法解释同一部法律的前后矛盾。《中华人民共和国行政处罚法：立案·管辖·证据·裁判》提出，《行政处罚法》第四十一条规定的“不能成立”的行政处罚行为属于“违反法定程序的”具体行政行为，[7]实际上将第四十一条解释回转到了第三条的具体规定。然而，“对一个概念下定义的任何企图，必须要将表示该概念的这个词的通常用法当作它的出发点”，[8]有学者认为，《行政处罚法》第四十一条的“不能成立”不能理解为行政处罚行为根本不存在，而应当指不能依法成立，即是一种不能合法有效成立的行政行为。[9]因此，《行政处罚法》的规定本质上仍是混淆了“不成立”与“无效”这对概念。何海波教授认为，《行政处罚法》第三条的“无效”仅指行政违法行为的一般后果，并不同于学理上讨论的重大、明显违法的情形。[10]而第四十一条的“不能成立”似乎等于“不合法”，不宜等于“无效”。[11]由此可见，《行政处罚法》第三条与第四十一条的前后不一致仍是根源于对行政行为“不成立”与“无效”的错误理解，进而导致了与《行政诉讼法》的不当衔接问题。行政行为不成立与无效之间的区别贯穿整个行政行为规范体系，行政处罚概莫能外，这就需要通过《行政处罚法》的修改从根本上解决程序违法的行政处罚行为之效力问题。

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