我国铁路的自然垄断及规制问题分析

中图分类号：F015 文献标识码：A

内容摘要：铁路一直被称为国民经济的大动脉。一些关系到国计民生、国家安全的运输主要由铁路承担。如果发展不好，既会影响到老百姓的生活，同时又会影响一个国家的经济建设。本文在分析中国铁路自然垄断的特殊性后，提出了如何优化中国铁路规制的相关建议。

关键词：铁路 自然垄断 规制

衣食住行中，行是社会公众所需的基本服务。铁路所提供的服务属于公众所需的基本服务领域，与人们的生活密切相关。从一定意义上说，铁路既是宏观调控的对象，又是宏观调控的工具，在国民经济中发挥着不可替代的作用。随着中国经济的快速增长，铁路更加不能适应国民经济和社会发展的需求，可见中国铁路迫切需要加快发展。中国铁路从上个世纪末开始的改革悄然让位于提高铁路运输能力，众多改革重点从本世纪初后纷纷转移到铁路大发展和调整运输能力和布局上来。曾经主导中国的“网运分离”、“区域公司改组”、“客货分离”等悄声匿迹，代之以“跨越式发展”、“高速铁路”、“动车组”等围绕铁路技术升级和建设规模的话题。但是毫无疑问的，铁路运输能力进一步提升之后，中国铁路改革又会重出水面。

由于铁路属于自然垄断产业，与其它自然垄断产业一样，改革和调整的难度很大，任务更艰巨。但是，改革开放30多年的经验也告诉我们，凡是市场开放、竞争充分的领域，很快就能形成质量和服务双优的买方市场；反之，越是垄断的领域，效率和产品、服务的质量就越难以达到让人满意的状态，这是放之四海而皆准的客观市场规律。

中国铁路的自然垄断

（一）自然垄断的定义

不同的学者基于不同的视角对自然垄断也有不一样的定义，穆勒（1848）首次使用“自然”这个词，他认为在许多私人没能力投资或不愿投资的领域，供水、公路、运河和铁路等由政府来投资和运行是合理的；萨缪尔森认为，当一个产业的规模经济或范围经济如此之强有力，以至于只能有一个厂商能够生存下来时，就会产生自然垄断；张维迎（1999）认为自然垄断是规模经济造成的一种状况，它使得某一行业只有一个企业生产时才是最有效率的。

在西方经济学中，对自然垄断的定义是指特定行业的生产技术或服务特性，由于这一特性，平均成本在很高的产量水平上仍然随着产量的增加而递减，也就是说，存在着规模经济。规模经济是指随着生产规模扩大，每一单位产品或服务的平均生产成本出现下降的现象，规模越大，生产成本越低，因此由一家企业进行垄断性经营成本最低。也即由一家企业来对全社会提供服务的成本小于多个企业分别提供服务的成本之和。因此，与其让多家企业同时生产，不如把全部产品都交给一家企业生产，使成本最低。

（二）中国铁路的自然垄断

日本东京大学教授植草益博士认为，自然垄断成立的条件，主要有网络供应系统、成本劣加性、成本的沉淀性、替代竞争性四个方面，但关键是成本劣加性，而成本的沉淀性则成为稳定维持自然垄断的条件。

铁路路网是国家的大型基础设施，具有资金投入规模大、周期长、回报率低，投入资金具有沉淀性，提供的产品具有绝对良好的社会外部效应，类似于基础电力、水资源等供应系统。一旦建成后，每多增加一个单位运输的边际成本是微不足道的，单位成本随着运输量的增加不断下降，于是边际成本曲线总是处于平均成本曲线之下。铁路部门在提供服务时，自然形成一个覆盖面广大的网络系统，正是由于此覆盖面广大的网络系统使得在一定的区域内只要一家网络就能满足该地区的需要了。同时，铁路网络固定成本沉淀性大，资本一旦投入形成的资产难以转做他用，如果允许多个企业进行竞争，结果很可能是两败俱伤，造成社会资源的浪费和经营成本的提高，影响社会总体的经济效益。就仅从我国财力出发，在短期内，没有可能也没有必要大量修建同一方向的平行铁路以消除一家垄断。

以往我国铁路运输在全国综合运输体系中的绝对垄断地位很大程度上是由于我国计划安排及强制性的低运价政策带来的结果，随着计划经济向市场经济的转变以及其他运输方式，如航空运输、公路运输的崛起，铁路运输无论在价格还是在运输方式上都具有了极强的可替代性，铁路正逐渐失去以往的垄断地位。所以作为路网上的运输产业却又不具有自然垄断性质，如果不加以区别对待，统一垄断经营势必会造成内部效率低下、服务质量差。

针对中国铁路的规制问题

公共利益理论认为，由于存在自然垄断、不完全竞争等市场失灵问题，须由政府进行规制来达到抑制市场的不完全性缺陷的目的，以维护公众利益。与此相对的部门利益理论则认为，规制机构容易受到利益集团的控制，作为规制机构的政府可能成为被规制企业寻租的对象，进而通过在规制政策上的相对倾斜来为规制企业谋取利益，可见，西方规制理论将规制目标锁定于为公共利益服务或为被规制企业服务二者之间，非此即彼。

针对中国铁路自然垄断的特殊性，对其规制主要有以下两种可行的方式：一种是准入规制，一种是价格规制。准入规制的形式有国家垄断、许可、申报、审批、营业执照、标准设立等。价格规制主要方式有法定价格、地方政府定价、行业指导、核准等。

（一）准入规制

对于铁路的规制问题涉及到全社会经济福利的提高。铁路兼有社会目标性和企业目标性。铁路的社会性目标，主要包括社会公益性服务、铁路安全目标以及国家安全目标等等；而企业性目标主要是指铁路的局部和整体可维持性以及铁路作为企业快速发展和追求利润的要求。这两种目标具有一定的矛盾性，目前主要体现在铁路行业公益性和企业性之间的矛盾。针对其社会目标性，如果放松准入规制，大量引入竞争，对一个国家的社会稳定会产生不利影响。但是对于其企业性目标，由于路网上的客、货运服务却具有明显的可替代性，也就是说铁路网上运输产业是不具有自然垄断性质的，如果内部不引入竞争，势必会导致效率低下、资源的闲置与浪费，影响到其效率和发展的动力。

面对这种两难的境地，我国铁路的规制改革提出了“网运分离”的管理思想。即对具有自然垄断性的路网建设，继续保持国家垄断的形式。对于网上运输部分并不具有自然垄断性，通过组建若干客、货运公司来引入竞争。逐步实现铁路产业的自然垄断业务——路网业务和非自然垄断业务——运输产业相分离，形成充分竞争的运输市场。打破原有纵向一体化形式，在能够引入竞争的领域尽量发挥市场机制的作用就是这种改革的总体思路。

1.“网运分离”的意义。“网运分离”能够比较全面、合理地解决困扰铁路改革的相关难题，有力地推动铁路体制改革，是比较合适的铁路运输企业重组模式。“网运分离”模式的最大优点就是既保证了铁路的路网效率不被分割和破坏，又使基于网络的运营服务在该领域具备了“市场内竞争”的可能性。在“网运分离”的框架下，网络公司要在非歧视的条件下开放路权，为运输服务提供公共基础平台，各运营商在支付网络使用费的条件下可以在这一平台上展开市场竞争。

路网和网运的分离使铁路运输企业成为真正的法人实体和市场竞争主体。“网运分离”后，由于客运、货运公司直接从市场上取得经营收入，客运、货运公司经营自主权将得到比较充分的保证。与此同时，对亏损的公益性运输实行政府购买制度或财政补贴，客运、货运公司将成为真正意义上的市场主体和法人实体。

“网运分离”通过铁路基础设施和铁路运输的分离，使铁路的社会目标性和企业目标性分别归属于相应的载体，从而使铁路既能满足社会公益性的要求，又能够在制度上摆脱难于适应市场经济体制的困境，使铁路有效地与市场经济体制接轨。“网运分离”的目标模式，也使得我国铁路建立起了适应社会主义市场经济的铁路管理体制和经营机制，解决铁路运输业自然垄断性与市场经营性的矛盾。

“网运分离”是铁路行业具有里程碑意义的改革，因为它实现了铁路追求多年的政企分开，为企业引入了竞争机制。

2.实施“网运分离”注意的问题。“网运分离”要注意路网权力过于集中，而滋生新的腐败。列车运行是按时刻表和运行图进行的，而时刻表和运行图只能由路网方面制定和掌握，运输企业在这方面并没有决定权，全国统一的路网对运输企业有绝对的制约力量。

之所以在路网部分仍保留政府的直接控制，而未充分引入竞争机制，主要是考虑到我国路网发展滞后、线路运输能力不足，以及现行的管理体制、市场和法律体系不完善等诸多因素，国家直接控制有利于这些问题的解决。

（二）价格规制

目前，铁路实行的是报批性价格机制，即由铁道部周期性地向国家综合政府部门申请调整铁路运输价格，这种价格既不反映运输成本，也不反映运输市场的供求关系，使铁路不能运用价格机制来配置运输资源、调节运输市场的供求关系，导致铁路的分配低效率。

作为交通基础设施的运价，应该是低限保本，微利，实现铁路可持续发展；应该是尊重公共利益，保障公共服务的基础上，也为运输企业的生存发展创造比较好的环境，如果长期运输成本和价格背离，影响到社会公众利益。因此，价格规制就是要使企业在社会福利最大化处定价。

根据微观经济学的理论，如果不对自然垄断企业的定价进行管制，企业会按边际收益等于边际成本定价定产，以实现利润最大化。这种低产高价策略使得企业实现了最大利润，却使社会福利蒙受了很大的损失。所以政府有必要对自然垄断产业的价格实行管制。由于自然垄断行业边际成本线位于平均成本线下方，按边际成本定价会造成企业亏损。在现实中往往以平均成本定价法来替代。但这种定价方法的弊端在于对平均成本的确定。企业平均成本主要是受规制企业自报的成本，这种成本是垄断企业的个别成本而不是合理的社会平均成本。按企业的个别成本定价，使企业对提高效率、改善服务不感兴趣，不仅企业不会有降低成本的压力，而且还会诱使企业虚报成本，结果是成本涨多少价格也涨多少，甚至出现了价格有多高成本就涨多快、成本比价格涨得更快的低效率现象。

铁路现行的价格体系复杂、透明度低，是关键问题所在。铁路客运一直按车型、席别、速度和运输距离等多种因素的综合计价体系；而货运按货物品类、积载包装条件、不同运输线路、运输距离等多种因素的综合计价体系。除少数专业人员外，用户无法准确测定所应支付的运输费用。

政府对铁路运价的规制重点在提高运价定制的透明度，建立反应灵敏、信号准确、运转健康的价格机制，加大立法规范定价过程，使得定价有章可循，有法可依。

结论

对中国铁路的规制有别于一般自然垄断行业。正是由于铁路的特殊地位和作用，国家要求对中国铁路的规制必须平稳高效地进行。“网运分离”是一条行之有效的方法，但并不是唯一行之有效的方法。对中国铁路规制问题的基本原则是赋予消费者选择权。在保持这条原则的基础上实行“网运分离”，重构铁路业规制主体与客体；及时建立和修订铁路法及其他相关法律法规，研究制定中国铁路专项产业政策；设立独立的执法监督机构，放松价格规制，实行分类定价，降低进入壁垒，优化产权安排等都是行之有效的规制之道。

中国铁路的规制改革不会止步，政府、企业的分离以及市场化改革趋势不会更改，但是政府和企业的分离程度、铁路行业市场化方式等诸多问题都不会像先前其他行业规制改革一样罔顾公平和损失社会公众利益，其改革路径必将十分谨慎，而且来自铁路行业内部的不同阶层的利益将会成为首要考虑问题，否则建设和谐铁路将会困难重重。中国铁路目前存在的问题表明，适合中国铁路健康发展的规制方法有待进一步探索，使其不断完善。

参考文献：

1.蒋媛媛，陈雯.“网运分离”模式在中国铁路的可行性研究[J].产业经济研究（双月刊），2009,6

2.杨梅枝.我国铁路业的发展现状与政府规制改革[J].经济研究导刊，2009,8

3.植草益.微观规制经济学[M].中国发展出版社，1992

4.萨缪而森.经济学（第16版）[M].华夏出版社，1999