质量保障视阈下的内蒙古高等教育财政投入实证研究

摘 要：现阶段，与高等教育质量密切相关的教学资源的提升，教师队伍的建设，科研质量的加强都离不开充足的教育经费的保障。财政性教育经费是内蒙古普通高等学校教育经费最主要的来源，实证分析表明内蒙古高等教育财政性教育经费投入滞后于经济发展水平，与全国平均水平相比差距显著。为了使自治区高等教育有相对充足的财政性经费投入，保证高等教育质量的稳步提高，政府应树立基于经济发展水平的经费投入意识，补足短板；通过立法规范高等教育财政经费投入机制；积极通过制度創新来优化经费配置结构。

关键词：高等教育 财政投入 内蒙古 质量保障

自高等教育扩招以来，内蒙古自治区高等教育规模也出现了快速的扩张，全区普通高校从2004年的31所增长至2014年的50所，全日制在校生规模从2004年的19.87万人增长至2014年的40.64万人。伴随着高等教育规模的扩大，自治区高等学校不同程度的出现了经费紧张的问题，学校经费不足将直接影响高等教育质量，一个显著的指标就是自治区普通高校生师比（教师人数=1）从2004年的14.22增长至2015年的18.69，未达到 2014 年全国 17.68 的平均水平和教育部《普通高等学校基本办学条件指标（试行）》中18的合格指标。高等教育的开支具有一定的周期性，这就意味着高等教育需要持续稳定的公共投入，自治区高等教育经费投入中政府财政性经费投入和学生学杂费收入占了90%以上。相较于学生学杂费的稳定性，增加财政性教育经费投入更应该是努力的方向。本文挑选高等教育质量保障和自治区财政性经费投入的视角，从明确自治区财政性高等教育经费投入与其经济发展水平之间的差距出发，确定在未来的一段时间内缩小或者消除差距的必要性和可能性，探讨了保障高等教育财政性经费投入的可能途径，期待能够为政策制定者提供一些参考。

一、从经费因素谈高等教育质量保障

质量是21世纪世界高等教育发展的核心主题之一，提升高等教育质量是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》提出的一项重要任务。伴随着我国高等教育大众化的进程，2015年我国高等教育的毛入学率达到了40%，而内蒙古自治区的高等教育毛入学率才仅仅为33.70%，与全国平均水平相比仍有较大差距，亟需大力发展。在高等教育规模快速扩大阶段，必须坚持以资源投入为主要特征的质量建设方式和以课程与教学等微观过程为主的质量建设方式并重，持续稳定的财政性教育经费对于提升高等教育质量必不可少，经费问题不应成为高等教育发展的主要矛盾和瓶颈。下文将具体分析高等教育经费结构的变化对人才培养质量的影响。

1.财政性教育经费的变化对生均教育经费的影响。在以资源投入为主要特征的质量建设方式中，生均教育经费指标不仅是衡量教育投入增长的重要指标，对保障高校学生的教育质量也有重要意义。2004-2013 年自治区普通高校财政性教育经费和生均教育经费的增长率变化如图1。

从图中可以直观的看出，2004年到2013年内蒙古自治区普通高校财政性教育经费和生均教育经费的增长大体上呈同方向变动，2004年到2007年生均经费随着财政性经费的增长而稳步提升，2009年和2012年财政性经费增幅降低，生均经费的增幅也相应的回落，财政性教育经费的降低对生均教育经费影响较大，可以明显的看到生均经费对财政性教育经费的依赖性，财政性教育经费的降低势必会对学生的培养质量造成一定的影响，因此，自治区高等教育无论是规模发展还是质量提升，都需要持续稳定的财政性教育经费的支持。

2.财政性教育经费的变化对高等教育生师比的影响。高等教育生师比是反映高等教育质量的又一个重要指标，保证生师比处于科学合理的区间是提高教学效率和办学效益的有效途径。自治区高等教育自扩招以来生师比不断攀升，从2004年的14.22增长至2015年的18.69，较高的生师比会在一定程度上影响到高等教育的人才培养质量。2004-2013年自治区普通高校财政性教育经费和生师比的增长率变化如图2。

从图中可以直观的看出，2004年到2013年内蒙古自治区普通高校财政性教育经费和生师比的增长大体上呈反方向变动，财政性经费增幅较小时生师比增幅较大，从2004年和2009年就能比较明显的看出来，在财政性经费增幅较大的2010年，生师比甚至出现了负增长。呈同方向变动的2007年和2008年，是由于2007年的扩招达到了是历年之最，普通高等学校招生数由2006年的7.98万人达到了2007年的9.32万人，增幅达到16.8%。较高的生师比肯定会在一定程度上影响教学质量，师资队伍今后仍将是制约内蒙高等教育质量提升的关键，同样高层次、高水平的师资队伍建设离不开持续稳定的财政性教育经费投入。

3.财政性教育经费对高校科研质量的影响。高等教育质量的提升，人才培养质量是一方面，科研质量的提升也不容忽视。根据陆根叔等人的研究，高校的教育经费投入对其教育与科研质量具有显著的积极影响，财政性经费的占比越高对于高校的研究生教育质量与科研水平益处越大。实证分析表明，内蒙古普通高校相较区外高校更加依赖公共资金投入，而对学杂费等高校收入的依赖性较小，2013年国家财政性教育经费收入甚至占到了整个高等教育经费收入的70.6%。持续稳定的财政性经费投入对于提高高校科研质量的作用不容忽视。

二、内蒙古高等教育财政投入的实证研究

1.自治区政府对高等教育的“努力程度”分析。联合国教科文组织在其编制的《世界教育指标》（ World Education Indicators）中将衡量政府对教育“努力程度”的指标定义为教育经费与GDP的比值，借鉴这一指标，本文用高等教育经费投入占GDP的比值来衡量政府对高等教育的“努力程度”。自治区高等教育经费收入主要来源于政府财政性经费投入和学生学杂费两个方面，根据2004-2014年《中国教育经费统计年鉴》计算得出，自治区高等教育经费投入中政府财政性经费投入和学生学杂费收入一直占到90%左右，2013年自治区财政性经费投入甚至占到全部高等教育经费投入的70.6%，因此，本文进一步用自治区高等教育财政性教育经费投入占地区生产总值的比例来衡量自治区政府对高等教育的“努力程度”。虽然统计口径略有不同，但实证分析影响不大。

通过比较2003年到2013年自治区高等教育财政性教育经费投入占地区生产总值的比重以及2003年到2013年我国高等教育财政性教育经费占国内生产总值的比重，可以发现内蒙古自治区的高等教育财政性经费投入占地区生产总值的比重远低于全国平均水平，2003年到2013年平均低出0.26个百分点。反映出内蒙古高等教育规模相对于经济发展水平来讲还很不足，自治区政府对高等教育财政性经费投入缺乏與经济发展水平相协调的意识。

2.内蒙古高等教育经费在教育经费分配体系中的占比分析。一般来讲，国家财政性教育经费一般要在初等、中等、高等三级教育体系间进行分配，不同的分配比例会直接影响到高等教育经费的多寡。进一步分析自治区财政性教育经费分配中高等教育所占的比例以及全国财政性教育经费投入中高等教育所占比例。通过比较近年来数据发现，自治区财政性教育经费对高等教育的支持力度不够，国家财政性教育经费中平均每年有20%投向了高等教育，而自治区的这一比例仅仅为每年14%左右。对数据进一步分析发现自治区高等教育经费占财政性教育经费比例波动较大，极差值甚至达到了7.5%。

同时，在自治区政府对高等教育“努力程度”较高的2006年和2011年，恰恰是高等教育经费占财政性教育经费比例较大的两年，财政性教育经费中高等教育所占比例分别为17.1%和18.9%，这个结果也从侧面表明了自治区财政性高等教育经费投入对高等教育发展的影响之大，地方政府对高等教育的“努力程度”是可以进一步加强的。

三、结论和政策建议

综上所述，自治区高等教育财政性经费投入不足，具体表现为：高等教育财政性经费占区内生产总值的比例偏低、政府财政性教育经费中高等教育分配比例偏低。自治区高等教育财政性支出现状对于提升高等教育质量作用显著，提升高等教育的财政性投入对于提升自治区高等教育质量有重大的影响。基于自治区现实情况，本文认为应从以下几个方面来保证自治区高等教育财政性教育经费投入稳步增长。

1.树立基于经济发展水平的经费投入意识。舒尔茨的人力资本投资理论认为，人力资本投资比物质资本投资更重要，人力资本增长对经济的贡献潜力大于物质资本增长的贡献。知识经济时代，经济的发展离不开大量的高素质人才。现阶段内蒙古的高等教育质量和教育资源还不能完全适应经济社会发展需要，即使是同全国平均水平相比，差距仍然较大。为了完成2020年高等教育毛入学率40%的目标，自治区政府必须首先树立基于经济发展水平的经费投入意识，采取更积极地态度增加高等教育财政性经费投入，努力补足短板，使自治区的高等教育规模与经济发展水平相适应，更好地促进区域经济发展。

2.加强财政性教育经费投入的法制建设。地方财政性教育经费投入缺乏强制性法律保障，更容易受到政府财力和政策因素的影响。例如2016年全面实施的“营改增”，将取消昔日地方第一大税营业税，改征增值税，增值税中央和地方按75%：25%分成。2014年内蒙古的地方财政营业税为339.01亿元，改征增值税后通过中央税收返还内蒙古仅仅能得到84.8亿，“营改增”对地方政府的财政收入影响是显著的，地方政府的财政能力必然直接影响到财政性教育经费的投入。因此，目前教育经费保障仅仅有法定的“三个增长”的要求还不够，需要进一步完善实施细则，这样才能更好地保障高等教育经费投入的稳定性。

3.通过制度创新来优化财政性教育经费分配结构。内蒙古自治区的普通高等学校，绝大多数是公立高校，其经费主要来源于财政拨款，财政性高等教育经费投入直接影响到高校的发展。通过近年来的数据分析，限制自治区高等教育经费在政府财政性支出中占有更大份额的主要原因是：高等教育在与基础教育（初等和中等教育）这一具有强大的公共需求的竞争中不占优势。同时，自治区的基础教育近年来发展迅速，全区已经基本实现了普及高中教育，发展基础教育的重要性不容忽视，高等教育发展的迫切性更不容忽视，不能因为高等教育的自助能力（一种在公共投入不足的情况下仍能运转的能力），而缩小高等教育财政支出的份额。国外的经验表明，通过制度创新可以很好地改善这一问题，比如引入财政性经费竞争性拨款和绩效拨款的模式，或者在政策层面将高等教育财政性教育经费投入比例纳入地方政府的政绩考核体系等等。这样在兼顾公平和效率的同时，将能够逐步提升财政性经费分配的均衡性。

参考文献：

[1]内蒙古自治区教育厅.内蒙古高等教育质量报告[M] .呼和浩特.2016.

[2]布鲁斯·约翰斯通.高等教育财政：问题与出路[M] .沈红、李红桃译.北京：人民教育出版社， 2003.

[3]内蒙古自治区人民政府.内蒙古自治区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要[Z].2016-03-08.

[4]罗建平、马陆亭.我国普通高校经费配置情况与教育质量研究[J].教育与经济.2013（03）：20-24.

[5]陆根书.教育经费结构对高校教育科研质量的影响 [J].现代大学教育.2003（02）：30-33.

[6]岳昌君.高等教育经费供给与需求的国际比较研究[J].北京大学教育评论.2011（03）：93-104.

作者简介：廉金桥（1992—）男。山西运城人。硕士研究生。研究方向：教育经济与管理。刘景晗（1992—）女。内蒙古呼和浩特人，硕士研究生。研究方向：公共管理。