我国农村义务教育财政投入问题分析

摘 要：改革开放以来，我国教育事业得到了长足发展，但是农村义务教育的发展仍然滞后，本文以促进农村义务教育发展为出发点，客观分析了当前我国农村义务教育财政投入中存在投入总量不足、经费负担结构不合理等主要问题。针对促进我国农村义务教育发展的目标和发展战略，为保障我国农村义务教育财政投入提出了几点建议。

关键词：农村义务教育 财政投入 对策

我国尚处于社会主义初级阶段，城市化水平不高，至今仍有大部分的人口生活在农村，邓小平同志强调中国的发展要“从中国的实际出发，我们首先要解决农村问题。”没有农村的发展和稳定，就没有整个社会的发展和稳定；没有农村的现代化，就没有整个国家的现代化，农村的发展和农村现代化靠提高农民的素质，而农民素质的提高要靠教育。发展农村义务教育，是提高农民文化素质的主要手段。经济学上将教育定性为一种准公共产品，而义务教育，其属性近乎纯公共产品。公共产品通常由政府来提供。在我国财政体制改革的20多年里， 政府对农村义务教育的财政投入逐渐增大，农村义务教育财政体制也逐渐完善，但还是存在一些问题。只有发现问题，究其原因，谋其对策，才能保障农村义务教育最基本的财政投入，才能更好的发挥义务教育在推动农村经济、社会、文化、政治建设中的重要作用。

一、我国农村义务教育财政投入的现状

（一）义务教育投入总量不足。

探讨政府对农村义务教育经费投入总量是否充足，首先需要考虑教育占政府公共投资比例。我国的国家财政性教育经费（包括各级财政对教育的拨款、教育费附加、企业办中小学支出以及校办产业减免税等）相当于国际通用的公共教育支出，在绝大多数国家，各级政府对教育的投入都是本国教育经费的最主要来源，因此财政性教育经费能够代表一个国家教育的基本条件和水平，也可以反映出国家对教育的重视程度。衡量教育投入水平，国际上通常用财政性教育经费占国内生产总值(或国民生产总值)的比例来考察。近年来我国财政性教育支出不断增加，1993年中共中央和国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出，到2000年年末，财政性教育经费占GDP的比例达到4%。2006年全国人大审议通过了《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，其中也规定，“逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%”，不过目前为止，这一目标一直没有实现，2008年财政性教育经费占GDP的比重达到历史最高，但也只占GDP的3.48%。与发展中国家的平均水平相比较低，更低于世界平均水平，这显然与我国义务教育事业的发展需要很不相称，与我国的综合国力也很不相称。我国义务教育事业发展滞后于经济的发展是不争的事实。

（二）经费负担结构不合理

教育总经费中，中央和省级政府的直接负担比例太低。2008 年,中央财政收入占全国财政收入的比重为 53.3% , 地方财政收入比重为 46.7%。而同期中央财政支出占全国财政支出的比重为 21.3% ,地方财政支出的比重为 78.7%。同年国家教育财政支出总额为 9010.21 亿元,而中央财政教育事业费支出仅占总额的 5.46% , 地方财政教育事业费支出占 94.54%。地方政府尤其是地方基层政府承担着农村义务教育经费投资的主要责任，而中央、省级政府在农村义务教育经费的筹资中只占有少部分的份额。国务院发展研究中心的一项调查显示，在农村义务教育的全部投入中，乡镇一级负担高达 78%，而县财政负担约 9%，省地负担约 11%，中央财政只负担了约 2%。分税制的实施，虽然明确了中央和地方各级政府之间的财政收支范围，但财力相对集中于上级政府，中央和省级政府财力增长较快，财力较为雄厚，地方政府尤其是县、乡两级政府财政收入增长缓慢，出现了财力层层向上集中，事权却逐步下移的现象。农村税费改革后，乡镇政府和县级财政收入大为减少，这对于财力本来就薄弱的基层政府而言更是雪上加霜。

（三）义务教育法制不完善

当前我国农村义务教育财政投入缺乏法律保障，教育投入带有非常大的随意性，主要原因是我国现行的教育法规和财政法规对教育财政的一些重大问题没有做出规定或是规定得很不具体。例如，《义务教育法》第八条规定：义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理。《义务教育法实施细则》第五条规定：实施义务教育，城市以市或者市辖区为单位组织进行，农村以县为单位组织进行并落实到乡(镇)。第二十八条规定地方各级人民政府设置的实施义务教育学校的事业费和基本建设投资，由各级地方人民政府负责筹措，中央和地方财政视具体情况，对经济困难地区和少数民族聚居地区实施义务教育给予适当补助。这些规定基本上解脱了中央政府的义务教育财政责任，省、地(市)、县级政府在制定本地区义务教育实施条例或办法时，也都效法中央，最后将责任下推到乡级政府。我国是一个地区之间社会经济发展极不平衡的国家，不同级别政府和不同地区的财力差距很大，提供义务教育经费的能力很不平衡。将义务教育的财政责任安排给基层政府，意味着各地义务教育阶段学生能得到的教育财政资源会出现巨大差异，贫困地区的学生难以得到必需的政府财政资源。有关法规虽然提到了对经济困难地区和少数民族地区给予适当补助，但并没有做出具体的制度安排，实际补助很少。

二、保障我国农村义务教育的财政投入的对策

农村义务教育经费投入不足是目前阻碍我国农村义务教育发展的最棘手的问题。农村税费改革后，由于取消了农村教育事业费和农村教育集资，农村义务教育的经费缺口进一步扩大。2005年3月在全国人大会上温家宝总理宣布农村开始实行免费义务教育，这就意味着政府要承担更多的投入责任。在这种情况下，如何拓宽筹资渠道，增加对农村义务教育的财政投入成为急需解决的问题。笔者认为可以从以下几方面着手来增加对农村义务教育的财政投入。

（一）强化政府支持农村义务教育的职责及投入力度

明确各级政府的责任。政府间的教育投入责任模糊。每一级政府都应在教育投入中分担责任，单靠哪一级政府是不行的，这已为实践所证明。建议根据中央、省、县级政府的实际财政能力对农村教育所须的各项经费的初始来源和责任做出明确的分工，明确界定各级政府在农村教育上的财权范围和财政责任，世界发达国家对此均有严密而明确的规定。义务教育是国家的责任, 政府应全部承担起义务教育的经费投入。世界上绝大多数国家的基础教育特别是义务教育经费基本上由政府承担, 政府的投入一般在 85%～90%以上，建议在全国范围内实施完全免费的农村义务教育，农村义务教育教职工工资应全部由中央财政负责，农村义务教育的基建经费由省级财政负责，公用经费由县级财政负责。

加大财政支持力度。财政部财政科学研究所建议将农村义务教育经费预算单列，目的是将各级政府的农村义务教育财政责任落实到预算中，这是保证农村义务教育财政转移支付资金的基础。中央、省、地三级政府基本不直接开展义务教育，在其本级预算中单列的农村义务教育经费主要是对下级的转移支付金额。县级政府承担统筹和直接支付农村义务教育经费的责任，应作出全面的农村义务教育收支预算。对县级农村义务教育收支缺口，应根据所在地区、省的财政状况确定中央、省、地区三级政府的弥补责任，尤其是明确省级政府对本省内农村义务教育转移支付要承担主要责任。弥补的方式可以是总额比例弥补，也可以是分项比例弥补，各级转移支付资金要直接划拨到县，不经过中间环节。农村义务教育转移支付经费必须足额列入财政预算，由人民代表人会审核和批准。县级政府建立全面需求预算，市、省、中央政府建立义务教育财政转移支付预算，这样农村义务教育经费才有保障。

从总体上说，应加大中央和省级政府的财政转移支付力度。农村义务教育财政转移支付制度的总体目标是为所有地区提供“充足"的义务教育经费。设计转移支付制度时，要以首先满足普及九年义务教育经费需求为基础；要满足教师工资需求，要能保证各地有达到基本办学条件的经费。

（二）筹集更多经费增加对农村义务教育的财政投入

开征教育税。多年以来，教育费附加是除国家财政拨款以外义务教育最大的资金来源，其征收具有的强制性。税费改革后，农村取消了教育费附加，农村义务教育经费投入存在着巨大的缺口需要填补。因此，在我国义务教育经费面临巨大需求的情况下，建议开征教育税。在我国目前的经济环境下，开征教育税是有其可行性的。首先，我国目前教育经费存在着巨大需求。我国教育经费的需求量随着经济的发展逐渐增大，而国家对教育的投入达到一定规模后仍然满足不了教育发展的需要。在现行体制下，在相当长的时间内，国家对教育的投入不可能出现较大的突破，农村义务教育在这方面的困境更加突出，而教育需求又成刚性增长，为此必须寻找新的渠道筹集教育资金，开征教育税就是很好的途径之一。其次，开征教育税能保证教育资金投入的稳定性。根据现代财政理论，政府是通过税收还是收费的手段来筹集政府收入，取决于政府所提供的公共产品的性质。义务教育是一种公共性很强的公共产品，所以政府可以通过征税来保障教育的投入。最后，国外提供了先进的经验借鉴。国外已经有为了教育发展，成功的开征了教育税的先例，如韩国和美国，这为我国开征教育税提供了可借鉴的经验和教训。

发行教育公债。发行教育公债也是一种筹集义务教育经费的方式。国家可以选择发行教育公债，专款专用于义务教育的基本建设项目。教育国债的发行既不会使税收急剧增加也不会挤占其他的支出项目，并且政府将社会闲置的资金集中起来有效运用于义务教育，保证了义务教育发展的巨大需求。我国应对国债资金的投入项目进行结构调整，基础教育应该是国债资金投入结构调整后要加大投入的对象。国家也可以考虑发行教育公债来支持教育发展，以形成专款专用的有针对性的资金来源，为教育发展提供可靠的资金，从而解决我国教育发展资金不足的问题。

发行教育彩票。我国还可以借鉴福利彩票、体育彩票的成功经验,通过发行教育彩票,吸引社会闲散资金,以扩大义务教育经费的来源。国务院发展研究中心研究报告显示，2006年我国人均购买福利彩票的量占人均纯收入的0.663%，随着人均收入水平逐年提高，2009年全国彩票公益金已超过400亿元，在中国经济保持增速的前提下，彩票年增速有望达到16%。这说明中国彩票市场的潜力极大,用于教育投资的潜力也很大、

（三）建立农村义务教育投入的法律保障体系

我国根本没有从政策上，没有从法律上规定各级政府对义务教育投入比例，使政府投入责任模糊，无法可依。从中央到地方的各级政府都可以尽量降低对义务教育的投入，即使完全不投入，也没有任何规则来制约。我们需要建立新的义务教育投入的法律保障体系，一方面要尽快对《义务教育法》和《教育法》的有关条款进行修改；另一方面更为重要的是制定颁布《义务教育投入法》，该法的基本点应该是将政府投资行为纳入法制化管理轨道, 通过法律的力量来增加国家基础教育投入, 将专门税种划归基础教育专项使用, 确保教育投入资金不少于国家财政支出的一定比率, 明确中央和地方政府的投资责任, 中央财政要掌握充足的财政资金, 起到统筹使用、平衡教育投资力度、缩小地区间投资差距的作用, 保证每一位国民尤其是农村地区的适龄儿童都能享受到平等的受教育权。该法还应考虑要有能够对各级政府的义务教育投入实施有效监督的条文；以有利于义务教资金的统一管理、使用。◆

参考文献：

[1]高如峰，中国农村义务教育财政体制研究[M]，北京：人民教育出版社.2005，4

[2] 蒋作斌，教育政策法规汇编，长沙：湖南人民出版社，2003

[3]戴天柱，中国农村发展与财政政策选择，2003版，中国财政经济出版社，PP388-421

[4]文 辉，邓丽君，苏可为，试论新时期我国西部农村义务教育经费保障问题[J]，沿海企业与科技，2007年第03期

[5] 温卫东，西部农村义务教育经费问题的对策建议[J]，甘肃理论学刊，2004年7月

[6] 赵艳立，赵洪浩，朱锦龙，我国农村义务教育经费保障机制现状分析[J]，继续教育研究，2010年第1期

[7]伍云峰，农村教育的公共投入问题分析[J]，教育学术月刊，2010.9

[8]刘惠林，构建我国农村教育财政体制的思考[J]，教育探索，2006年第12期

[9]王红，论义务教育投资中政府责任转嫁问题，教育理论与实践，2003.4

作者简介：

张洁，贵州财经学院讲师，经济学硕士，研究方向：政治经济学。