基于内涵式发展的高校经费投入优化研究

摘 要：高等教育内涵式发展对高校经费投入方式提出了新的要求。从推行绩效理念引领的财政投入模式、实施科学合理的经费投入绩效评价、建立省内区域间高等教育财政转移支付制度、加大吸引民间资本投入教育服务力度、设置优势特色学科发展特殊拨款机制等方面提出了优化经费投入的对策建议。

关键词：内涵发展;高校;经费投入

中图分类号：G475      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）26-0127-02

党的十九大报告提出要实现高等教育内涵式发展。这是新时代党和国家对高等教育发展的政策要求，也是我国从教育大国走向教育强国、推进现代大学治理和“双一流”建设的应然选择。高等学校走内涵式发展道路，就需要坚持以资源重组、改革创新、挖掘潜力为主的发展模式，其核心是提高教育质量和效益，实质是协调资源、规模、质量、效益相统一的发展，目的是立德树人，为国家培养更多优秀的建设者和合格的接班人。

一、内涵式发展对高校经费投入的要求

走内涵式发展道路，进一步提升办学质量和效益，无疑是高校当前和今后一个时期努力的方向与目标。然而，内涵式发展则对高校经费投入和管理提出了新的、更高的要求。

（一）树立资源使用绩效理念

自20世纪90年代以来，不少高校经历了合校、扩招、扩建、面临白热化排名竞争的过程。办学成本持续攀升，资金压力居高不下，经费投入呈现出“重争取、轻执行”，“重花钱、轻评价”的路径依赖，致使投入过剩和不足现象并存，发展不平衡不充分矛盾凸显;“科研人员多、学科带头人少，低水平项目多、高水平成果少”顽疾难治，重点学科重复立项、优质资源配置失衡的“马太效应”日渐显现;教育“优质平价、低质高价”的格局未能根本改变，致使经费投入产生浪费。因此，改革和完善教育资源配置模式，突出使用绩效的评价考核，建立以办学绩效为核心，规模与质量、贡献与绩效相挂钩的促进机制已势在必行。

（二）完善政府财政拨款模式

高等教育财政拨款方式经历了“基数+发展”、“综合定额+专项补助”、“基本支出预算+项目支出预算”的模式，这些模式无论如何演变，其实质都是投入协商拨款，拨款方式往往以数量规模、“办学层次”及隶属关系为依据，不利于特色学科专业的发展，难以引导办学质量效益的提升和真实评价教育质量的实际效果。加快内涵式发展，政府教育投入就应当“以质量为中心”，推行高校经费投入绩效拨款模式。一方面促进开源节流，不仅要关注政府拨款的多少，更要关注支出使用的绩效;另一方面树立战略理财观，优化资源配置，促使投入管理从简单管财向科学理财转变、从粗放式向精细化转变。

（三）拓宽经费投入来源渠道

教育经费短缺，办学投入不足是高校发展中面临的难题之一，经费不足造成高校办学资源短缺[1]。教学科研是需要成本和代价的，科研仪器设备和实验条件的水平影响着科研成果的水平，依靠勉强运行的环境条件，难以提高内涵式发展的质量和效果。内涵式发展的特征是以提高质量和效益为主的软实力增长，相应的需要理念变革、机制创新、特色发展，采取因地制宜方式，加强多方面的合作交流，优势互补、多措并举，寻求经费投入渠道的多元化、教育投资方式的多样化，拓宽资金来源和保障渠道。

（四）重点扶持优势特色学科

学科建设是高等教育发展的重要组成部分，中国特色“双一流”建设重在质量和特色，扶持优势特色学科建设是实现内涵式发展的重要内容。高水平的大学拥有高水平的优势特色学科，其水平与质量彰显了教育的价值。然而，在功利主义价值取向影响下，高校发展难以避免“同质化”现象，特色学科发展缓慢，人才培养转型困难，出现了资源使用不合理、投入产出绩效不高、就业形势严峻，科研项目回报率低，对社会的贡献程度不佳等问题。内涵式发展在经费投入上，就需要重点支持国家建设急需的交叉型、前沿型特色学科专业发展，实现学科及专业结构优化，科研与社会服务的创新性、全球性。

二、内涵式发展条件下经费投入优化的对策建议

高校加快内涵式发展，不可避免的会面对“投入规模”和“投入质量”问题，要处理好规模与效益、数量与质量的关系，就必须坚持投入总量与社会经济发展相适应，不断提升经费投入与绩效管理的能力与水平。

（一）推行绩效理念引领的财政投入模式

适应内涵式发展要求，必须以绩效理念为引领，加大财政预算投入的供给侧改革。多年来，政府投入“缺位”与“越位”，没有站在绩效管理的角度去整合资源，提升财政资金供给能力和水平，弊端在于：一是存在典型的依附型预算投入特点，多方利益相关者缺位，社会资金参与度低。二是权利关系难以平衡，行政权力过大、学术权力过小，预算行政权力倾斜，出现非均衡现象。三是信息不够透明，绩效预算基础薄弱，难以体现结果导向作用。绩效从管理学的角度看，是组织期望的结果，是组织为实现其目标而展现在不同层面上的有效输出。“绩效预算”模式是当前在全球运转比较成功的高等教育财政拨款模式，越来越多的发达国家（如英国、美国）和发展中国家（如印度）采用“绩效预算”模式，取得了相当大的成功[2]。绩效预算是一种以结果为导向、以项目成本为衡量标准、以业绩评估为核心的预算管理模式。绩效预算强调提高资金使用效益，正确处理高校发展和资金供给关系，对预算执行及结果追责不失为一种管用的方法。因此，推行“以结果为导向”的绩效投入，防止“饥饿预算”、“赤字预算”和“伪参与式预算”，将绩效评价结果作为投入的依据之一，以实现财政供给侧改革，保障内涵式发展资金的合法供给和合理使用。

（二）实施科学合理的经费投入绩效评价

实施绩效评价的关键是构建科学合理的评价指标体系，绩效评价是否成功取决于指标体系设计的好坏。科学合理的绩效评价指标体系将促进良性竞争，引导内涵式发展顺利实施。“人才培养”、“科学研究”“社会服务”和“文化传承”是衡量教育质量的主要内容，构建以绩效为导向的投入模式，优化经费投入及使用的方式，需要明确绩效拨款与基本经费保障与发展间的关系;绩效拨款水平决定了政府财政拨款对自主办学独立性的影响程度。绩效拨款投入水平偏高，会使得高校发展受制于评价体系，过分依賴政府的战略安排，丧失自身的发展特色。绩效拨款投入水平过低，则无法弥补大学为提高绩效而付出的成本，不能发挥应有的作用。以绩效为导向的经费投入，重在引导高校发展从规模扩张转向内涵建设，以科学合理的经费投入评价，促进有限的财政资金发挥其最大的综合效益。

（三）建立省内区域间高等教育财政转移支付制度

面对资源分布不均衡、区域经济发展差异较大的现实，以及受教育者合理分担培养成本、接受社会捐赠的收入，目前远不能满足教育发展需求的情况，除了“上山砍柴”，解决长期投入不足问题以外，作为过渡方式，可以建立省内区域性的教育转移支付制度，通过财政转移支付方式，加大对不发达地区教育发展的扶持力度，对特色学科、品牌专业、重点项目的重点扶持，以利于缩小地区差距，推进区域高校协调发展。提倡高校之间在自愿互利的基础上建立“联盟”或协作机构，实行跨校选课，学分互认;实验室开放、数字图书共享，有助于全面提高区域教学科研质量水平，增强地方高等教育服务地方经济社会发展的能力。

（四）加大吸引民间资本投入教育服务力度

《民办教育促进法》的修改，将极大改变民办教育的发展生态，重塑民间资本参与教育服务供给的发展道路[3]。民间资本参与教育服务供给能够更好地满足经济社会发展需要。在高等教育内涵式发展过程中，也需要创新民间资本参与教育服务的方式或渠道。民间资本可以直接投资、参股投入教育项目，或者采取合作办学、公办民助、民办公助、混合所有制等方式参与教育服务，通过利益分配机制持续进行激励，利用监督约束方式把握教育导向，落实“实业兴教”，鼓励产学研结合，促进校企联合办学，以教学科研优势和特色吸引民间资本的投入，引导更多的社会资本进入教育服务领域，促进教育服务供给侧结构性改革，为内涵式发展提供有力的资金支持。

（五）设置优势特色学科发展特殊拨款机制

加大对弱势高校和特色高校实行倾斜性的财政扶持，加大项目的经费投入力度[4]。通过特殊拨款方式，有利于重点扶持适应社会需要的创新型、复合型、交叉型、应用型人才培养。完善教学科研投入机制，鼓励原始创新，实施以能力和贡献为导向的激励、奖励政策，建立以办学绩效为核心、贡献与绩效相挂钩的分配机制，鼓励高校科学定位，差异化发展，辦出特色，办出水平，避免同质化倾向。完善依法自主办学机制，支持高校以核心特色构筑核心能力，追求学术卓越和优势特色。一流教师队伍是内涵式发展的关键问题，一流本科教育是内涵式发展的坚实基础，一流科研水平是内涵式发展的重要标志。通过特殊拨款机制，鼓励高校面向重大战略需求、社会经济主战场、世界科技前沿，突出内涵式发展的质量效益、社会贡献度和国际影响力，突出学科交叉融合和协同创新，突出产业发展、社会需求、科技前沿之间的紧密衔接，使教学科研取得突破性、标志性成果，提升自主创新能力和核心竞争力，适应高校内涵发展要求，更加有效地提高经费投入使用管理的质量和效益。

参考文献：

[1]  别敦荣.论高校内涵发展[J].中国高教研究，2016，（5）：28-33.

[2]  钟云华，等.我国高等教育财政拨款模式演变及展望[J].黑龙江高教研究，2009，（1）：68-70.

[3]  田晓伟.促进民间资本参与教育服务供给的治理分析与机制构建[J].清华大学教育研究，2017，（10）：20-25.

[4]  中南大学课题组.地方本科高校内涵式发展的主要制约因素及改革建议[J].现代大学教育，2014，（2）：49-58.