新生代农民工市民化探析

摘要：新生代农民工市民化是一道全新命题。2010年中央“一号文件”第一次明确“新生代农民工”的概念。与第一代农民工相比，新生代农民工呈现“三高三低”的特点。当前，新生代农民工仍是处于城市制度之外的社会群体，社会地位边缘化、居住边缘化、就业边缘化、经济地位边缘化。新生代农民工问题比农民工问题更复杂，解决起来不可能一蹴而就，也并非一朝一夕。政府应把解决新生代农民工市民化问题真正摆在议事日程，给予特殊关注，采取多种途径解决这一关系国家未来的大事。

关键词：新生代农民工；边缘化；市民化

中图分类号：D422.6　文献标识码：A　文章编号：1004-1494(2011)02-0080-05

2010年中央“一号文件”第一次明确“新生代农民工”的概念，提出采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题。与第一代农民工相比，新生代农民工出现了显著的新变化：由体力打拼到技能淘金，由“生存型”到“发展型”，由忍气吞声到实现价值，摆脱了“白天机器人、晚上木头人”的单调生活，学会享受都市的繁华，也学会了用法律武器维护自己的合法权益。然而，要让农民工从制度之外、体制之外的社会群体，转化到制度之内、体制之内，特别是让新生代农民工转变为市民，使他们与当地居民享受同等权益还任重道远，新生代农民工市民化问题是亟待解决的问题。

一、新生代农民工的特点

新生代农民工也被称为农民工“二代”，是指出生在上世纪八九十年代，在城市生活时间比较长，户籍仍然留在农村的新一代农民工。目前中国外出务工的农民工大约有1.5亿人，新生代农民工占了约60％，近1亿人。与第一代农民工相比较，新生代农民工有着不同的经历与素养，他们受教育水平比较高，思想开放，思维活跃，渴望融入城市，呈现“三高三低”特点：

1.　受教育程度较高。新生代农民工年纪轻，如珠三角80％的农民工年龄在17-27岁。具有初中以上文化，其中相当一部分还具有高中文化。对外部世界比较了解，容易接受新生事物，自身素质超过第一代农民工，城市文明对他们有巨大的吸引力，他们喜欢城市，渴望融入城市，生活标准会向城市居民看齐，他们中的多数都不会也不愿意像自己的父辈那样回到农村，继续面朝黄土背朝天的生活，深信在城里不管干什么都比农村强。只要能够破除城乡二元的制度壁垒，便很快融入城市社会，转化为市民。

2.　职业期望较高。第一代农民工大多数靠没有多少技术含量的体力劳动在城里打拼，主要集中在建筑、运输、制造和环卫、家政等脏、累、险、苦的行业就业。而新生代农民工选择就业岗位往往更“挑剔”，注重自我价值的实现。他们对技能培训的欲望强烈，希望通过培训，掌握技能，得到技术性强、收入高的工作，主要在服务业、电子、服装等行业就业。

3.　物质、精神享受需求较高。与第一代农民工的“生存型”特征不同，新生代农民工多属“发展型”。调查显示，80％-90％的第一代农民工打工收入寄给家里，而65％-70％的新生代农民工收入用于自己的吃穿住行，工资很少寄回家。与父辈的“生存型”比较，新生代农民工属“发展型”，打工赚钱养家，已不再是他们最主要的动机。学好技能，做城里人，成为多数新生代农民工的共同梦想。

4.　工作耐受力较低。新生代农民工中很多人是独生子女，忍耐力和吃苦精神较差，他们较之第一代农民工生活是优越的。因此，他们在城里打工，忍耐力和吃苦精神远不及第一代农民工，他们开始摆脱父辈的单调生活，学会享受都市的繁华。第一代农民工找工作就是看工资高低，新生代农民工找工作不仅看工资高低，还要问宿舍、食堂环境，工厂里有没有娱乐设施，更会考虑企业的文化和“人情味”，他们选择工作时，轻松、体面、报酬高、发展前景好的工作会成为首选。

5.　对土地的依恋程度低。新生代农民工生长在农村，却不迷恋故土，他们从未种过地，对农村和土地没有父辈那样的感情和依恋。他们进城打工，很大程度上不是基于生存需求，而是把打工视为进城的机遇和条件，作为寻求进城的途径，他们出门打工，即使在城市无法立足，也不想再回农村。

6.　对社会欠公平现象承受力较低。新生代农民工心理平衡度较差，难以接受“被歧视”。第一代农民工进城打工，遇到很多困难，吃了很多苦。有很多不如意，比城里人干得多，却挣的少，有时还遭人白眼，但他们通过纵向比较，总觉得比在农村好，比其他农民好，因而能默默忍受城里的不公平待遇。而新生代农民工受现代开放社会影响，又具有较高的文化水平，对城乡差距、一城两制现象不认同。他们的民主意识、权利意识、法律意识、维权意识都比第一代农民工强，对进城后受到的不公平待遇有较强的逆反心理，不会像父辈那样逆来顺受、“忍气吞声”，他们要求和城里人一样平等就业、同工同酬、平等享受公共服务，以及享受平等的政治权利。

二、新生代农民工仍是处于城市制度之外的社会群体

城市化过程，不仅仅是农村人口向城市迁移的过程，更重要的是农民职业的非农化、生活质量的城市化、社会身份的市民化，如果城市化仅仅完成农民向农民工的转化，而没有实现农民工向市民的转化，不仅不利于城市化目标的真正实现，也不利于社会和谐和稳定。当前我国新生代农民工市民化还处于边缘状态，具体地说是社会地位边缘化、居住边缘化、就业(工作性质)边缘化、经济地位边缘化。

1.　社会地位边缘化。新生代农民工户籍仍在农村。仍保留农民身份，鼓励他们进城镇落户的具体政策和配套措施尚有待于加快制定，部分农民工随迁子女不能享受与城镇儿童同等的义务教育权利和公共服务。一些农民工子女在离开原居住地时，没有相应的教育经费随之流转，其父母就业所在地也没有相应的经费预算。致使地方政府职责不明确，办学经费不落实，农民工子女没有享受平等的公共服务。农民工社会地位低，侵害农民工权益的突出问题尚未根本解决。主要表现为农民工劳动合同签订率、参加社会保险的比例以及工资收入水平仍然较低，工伤、职业病和劳动争议较多。尤其是部分行业、部分地区存在侵害农民工权益的“顽症”，如拖欠农民工工资，不签订劳动合同、劳动条件差、职业安全卫生问题突出等。

2.　居住边缘化。新生代农民工渴望改善居住条件，但他们与第一代农民工一样多半居住在城中村。大多数地方尚未将他们住房问题纳入城镇住房保障体系和城镇住房建设规划。在具体的保障性住房工作实施过程中，仍存在保障性住房项目计划完成缓慢、覆盖面过窄、供应有限、监督体系缺失等问题。

3.　就业边缘化。从中长期看，农民工就业面临供大于求的压力。第一，今后一个时期，我国需要转移的农村剩余劳动力还有1.2亿以上，国际金融危机的影响尚未完全消除，给新生代农民工就业带来一些难以预料的困难。第二，经济发展方式的转变和产业结构

的调整，提高了对劳动者职业技能的要求，不少行业需要的是掌握熟练技能的技工，“来了就马上可以干活”，而这恰恰是新生代农民工欠缺的，部分行业“招工难”和相当数量新生代农民“就业难”并存的结构性矛盾突出，意味着传统的依靠低廉成本、拼资源、拼消耗、拼人力的增长方式急需改变，倒逼着经济发展方式的转变，也倒逼着产业的升级换代。第三，为农民工就业服务的基层平台和信息网络建设滞后。中国发展研究基金会等部门在2009年初进行的农民工就业调查显示，因缺乏就业信息与就业渠道影响就业的农民工比例超过41.7％，通过政府获得信息实现就业的农民工仅有11.7％，而且多为就近就地转移。第四，新生代农民工能力建设尚未落到实处，一是有的地方对加强新生代农民工能力建设的工作仅停留在形式上，具体工作未能得到落实；二是一些地方认为。只要尽可能把新生代农民工送进培训班就万事大吉，至于他们学习信心足不足，热情高不高，不闻不问不引导；三是有的培训课程不是根据农民工需要什么就培训什么的原则来安排，而是以我讲什么你就听什么的思路来设置，与多数新生代农民工实际需要不相吻合；四是有的地方公然或变相截留上级下拨的培训经费而未能真正用在培训上。

4.　经济地位边缘化，劳动力供给结构已经发生变化，企业作为需求方却没有相应提高员工的福利待遇和薪资水平，国家统计局发布的《2009年农民工检测调查报告》显示，外出农民工月平均工资为1417元，比上年增加77元，增长5.7％，12年来，珠三角地区农民工月均工资只提高了68元，这低于同期通货膨胀率。国家规定的最低工资标准往往就是他们的最高工资。当前制约农民工收入增长的主要因素有：一是劳动力价格随就业压力被压低，劳动者话语权、基本生存权被忽略。二是工人缺乏议价能力，面对企业主的优势地位，工人力量分散，不具备工资议价的条件，同时也缺少维护自身权利的渠道。三是工会干部能力有待提高。从目前情况看，能够切实承担维护职工权利责任的工会干部还不多。四是政府方面介入力度不够。

三、新生代农民工市民化的主要途径

新生代农民工即将成为农民工队伍的主体，城镇的户籍、住房、社保等问题是制约他们长期稳定就业的瓶颈。教育成本高、生活成本高和住房成本高等问题是新生代农民工市民化的障碍。只有有效克服这些障碍降低新生代农民工市民化的门槛和成本，使他们不再像候鸟一样季节性迁徙，更好地融入务工城市，安居乐业，持续成长，才能真正实现市民化。2010年中央一号文件把解决新生代农民工市民化提到了重要议事日程，这是一件关系国家未来的大事，是一道全新的命题。新生代农民工问题比农民工问题更复杂，解决起来不可能一蹴而就，各级政府应给予特殊关注，拿出切实的举措，为新生代农民工融入、扎根城市创造条件，让他们成为真正的“社区公民”，分享他们亲手创造的经济发展的成果。

1.　深化户籍制度改革，促进农民工在城镇落户。户籍管理制度，是城乡二元经济社会制度的核心，它牵一发而动全身，直接关系城乡两头亿万人的利益，是中国城市化建设成败的关键。户籍本身并不是要害。关键是隐藏于其后的住房、保险、教育、医疗等福利制度，没有户籍制度的壁垒，其他所有对农民工歧视性的福利安排就失去了前提。因此，新时期的农民工工作在统筹城乡社会管理上，要根据我国城镇化发展的实际需要以及未来进一步发展的方向，推进户籍制度改革，取消城乡户籍壁垒，对不同类型城市的户籍分类放开；对特大城市、大城市、中等城市、小城市、县城应实行不同的政策，在中等城市应该积极地放开户籍，小城市和中心镇更是完全可以放开，让农民工“自由进城”。有关部门要抓紧制定放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策和相应的配套措施，促进符合条件的农民工在城镇落户并与当地城镇居民享有同等权益，履行同等义务。应明确降低准入门槛标准，规定有正常工作岗位并有一定就业年限要求就可以准入，废除关于高学历和拥有商品房产权等标准条件设置，把常住人口纳入地方公共服务的范围。

2.　改革传统的教育财政投入和拨款方式，保障农民工随迁子女受教育权利。我国长期存在的城乡二元结构所造成的国民收入再分配体制，在很大程度上忽视了农民及其子女的教育，影响了他们在平等的起点上与其他社会成员的平等竞争，造成农村劳动力质量难以提高，农民收入难以增加。保障农民工子女受教育权利是国家的责任，应切实落实。尽快改革传统的教育财政投入和拨款方式，将平等竞争机制引入各级各类教育投资和办学体系中，特别是引入农民工子女教育投入体制中来。城市政府要无条件让该城市的农民工子女享受公费义务教育。可以引进教育券理念，教育券理念由美国经济学家、诺贝尔经济学奖得主米尔顿·弗里德曼1955年提出，其内容是，政府把原来直接投入公立学校的教育经费按照生均单位成本折算以后，以面额固定的有价证券(即教育券)的形式直接发放给家庭或学生，学生凭教育券自由选择公立学校或私立学校就读，教育券可以冲抵全部或部分学费，学校凭收到的教育券到政府部门兑换教育经费，用于支付办学经费。我们可以借鉴这一做法。一是中央应建立农民工子女教育专项转移支付基金，中央财政发挥统筹平衡功能，中央政府可以将财政预算内义务教育经费，按生均经费额度制成有价证券，直接分配给应该接受义务教育的学龄儿童少年或其家庭，让其携带“教育券”自由选择就读学校，学校凭券到政府财政部门兑付教育经费。而流入地政府和流出地政府之间再按实际发生的教育券数量，经中央政府进行财政转移支付。这样，无论农民工子女户籍在哪里，跟随父母流到哪里，他们都可以凭借政府统一发放的“教育券”，自主选择适合自己的就读学校。当然，其前提条件和政策目标应该是各类学校，包括公立学校和私立学校，要能够真正平等竞争，义务教育均衡发展。这种“教育券”方式，可以说是一种既体现最大公平又有最佳实现政策的方式，使农民工子女的教育经费能随身流转，又圆满解决流出地政府向流入地政府转拨教育经费的麻烦问题。二是加强接收农民工子女公办学校的基础设施建设，积极提升现有公办学校接收农民工子女的潜力。三是进一步促进和规范民办学校发展，加强对民办学校的经费补贴和扶持力度。

3.　改善农民工的住房条件，提高农民工保障性住房覆盖面。多渠道、多形式改善农民工居住条件，加强农民工保障性住房政策执行力度。一是以立法的形式将农民工纳入住房保障体系，让农民工住房保障形成制度。二是地方政府应将在本地就业的农民工及其家属的住房需求纳入规划，优先为长期就业的农民工提供公租房和保障房。同时将保障性住房建设纳入地方政府工作绩效考核。三是创新保障性住房开发资金，并对承建保障性住房的中小房企给予税费、融资等方面的优惠政策。四是加大廉租房，公共租赁房建

设，提高保障性住房覆盖面，加快推动建筑施工企业也尽快完成由简易工棚向适宜住宿的标准化宿舍转变。五是加强保障性住房的监督管理体制，可设立专门的监督部门，同时各级人大政协也要加大监督力度。

4.　注重新生代农民工的能力建设，扩大其职业发展空间。劳动力素质具有非同质性，素质低可能成为经济的负担，素质高则会成为经济发展的重要条件；人力资本对经济增长的贡献非常重要，贫穷不仅意味着缺少收入，更意味着缺乏能力。眼下，拖着拉杆箱的新生代农民工，与当初扛着蛇皮袋进城的农民工不一样，他们不再满足于“出大力、流大汗”的体力打拼，他们对工作环境、生活环境、文化环境等方面有了越来越高的要求，更愿意以技能淘金。当务之急是要注重新生代农民工的能力建设，提高他们的综合素质，使他们适应城市产业结构升级换代对劳动力的需求，在城镇化和工业化中发挥重要作用，成为经济发展方式转变的合格参与者。首先，政府应加大投入。中央政府和各级地方政府应加大专项拨款和企业一起注重对新生代农民工的能力建设，通过培训使新生代农民工成为掌握一定技术的技工，而不是一般的农民工，这既可以给农民工创造一个自我发展的机会，又是适应产业结构转型升级对越来越高的劳动力素质的需求，解决招工难、用工荒的有效办法。其次，从农民工的实际需要和企业用工需求出发，采取多种培训方式，扩大培训规模，提高培训层次。增强培训的针对性、实效性。一是政府出资，每年举办免费培训班，为新生代农民工培训买单，使有培训需求的农民工基本能够得到一次技能培训；二是与企业联手推出“特别培训计划”，针对在岗员工开展免费技能培训，避免二次下岗；三是推出“订单式培训”，接受用人单位的申请开设培训班，合格的务工者优先向用人单位推荐。通过技能培训，扩大新生代农民工职业发展空间。第三，强化农民工培训机构建设，加大对培训机构设施设备的硬件投入，培训课程和设置要更具针对性，适应就业市场的需要。

5.　畅通维权渠道，降低农民工维权代价。作为生产要素的农民工本身也在转型。这些80后、90后的新生代农民工和60后、70后农民工不同，他们具有更强烈的权利诉求和较强的法律意识，他们要求自己的利益能得到更充分的保障，难以接受“苦行僧”式生活和工作方式，他们除了打工赚钱之外，在娱乐、休闲、社交、情感等方面有更强烈的诉求，地方政府和用工企业。应该想办法努力去满足这些诉求，一味地抱怨新生代农民工缺乏吃苦耐劳精神，显然不合时宜也有悖公正。一是探索有效的社会利益均衡机制，缩小收入差距，调节利益关系。关键是提高新生代农民工的收入，保障他们的基本权益；二是加强农民工维权教育，帮助农民工培养依法合理的维权意识；三是加大服务型政府建设力度和步伐，加大服务社会的力度，增强广大干部的社会责任感，消除官僚主义作风和冷漠现象；四是加强农民工利益诉求渠道的制度化建设，要把农民工利益诉求纳入制度化、规范化、法治化的轨道，让农民工享有更多的利益诉求表达的制度资源；五是加强农民工劳动纠纷处置工作，加强调解。快速仲裁，有效处理涉及农民工的劳动争议。推进劳动保障监察网络化及其管理工作，加大对侵害农民工权益行为的执法力度。

6.　建立农民工工资正常增长机制和支付保障机制。实现农民工工资增长，不仅是在维护农民工的利益，对企业的发展同样积极有利。切实提高农民工的待遇，让他们共享改革成果，企业的凝聚力就会更强大，经济发展的动力就会更持久。一是健全以工资集体协商为基础的企业工资决定机制。由国家制定出文件，责成地方政府和有关职能部门，与当地工会组织密切配合，在企业中全面推行工资集体协商。二是要进一步健全企业工资增长、工资支付保障机制。对工资增长、工资支付等进行法律规范，保障农民工工资收入能够稳步增长，并按时足额发放。建立完善工资增长、工资支付监控制度，信用评价制度和失信惩戒制度等长效机制。加强企业农民工工资监控，在发生欠薪较多的建筑等重点行业普遍实行工资保障金制度，积极建立欠薪应急周转金制度。三是在法律上增设“拖欠工资罪”。从保障民生的高度，从立法的层面更好地保障农民工的劳动报酬权益，确定恶意欠薪、欠薪逃匿为危害社会的犯罪行为，设立“拖欠工资罪”，对欠薪的严重违法行为及其责任人，不仅要追究经济责任，还要追究刑事责任，使之受到刑罚处罚，从而有力有效地打击、遏制欠薪行为，保护农民工的权利，维护社会的和谐稳定。

7.　实施全国统一能接续转移的农民工社会保障体系，扩大农民工参保覆盖面。全面推行全国统一能够接续转移的城镇劳动就业的养老、医疗、工伤等社会保障体系，保障农民工的基本公民权利，使农民工享有城镇职工同等的劳动保险保障，改变普遍存在的农民工劳动时间超长、劳动及安全健康条件恶劣、缺乏保险、保障水平特低等权利歧视现状。一是加快出台符合农民工特点的包括工伤保险、医疗保险、养老保险和社会救助制度在内的多层次的社会保障体系。二是保障农民工职业安全卫生权益。加强农民工安全培训，认真实行高危行业农民工经过培训持证上岗制度。落实国家职业病防治规范，加强农民工职业卫生监督检查工作，深入开展粉尘与高毒物品危害治理专项行动。

8.　提供平等的公共服务，促进农民工有序地融入城市。农民工市民化的实质是政府要为其进城提供平等的公共服务，关键在于如何使农民工平等地获得政府提供的公共服务。一是要加快城乡统筹的人力资源市场，加强为农民工就业服务的基层平台和信息网络建设，推进跨地区劳务合作，输入地和输出地政府加强协调沟通，为农民工提供更多准确的用工信息。二是切实改善中小城镇的生产条件、居住条件和生态环境。基础设施是中小城镇的硬环境，切实改善中小城镇的生产条件、居住条件和生态环境，其中加快城镇间道路特别是一级公路的建设尤为迫切。三是对部分条件具备的新生代农民工率先市民化，对于长期留在城市中的一部分新生代农民工，尤其是那些私营企业主和技能型新生代农民工，他们收入已经相当稳定，完全适应城市生活，可以让其率先在所在城市市民化，获得城市归属感。同时，可通过构建能力回流，要素集聚的体制和机制，让新生代农民工在户籍所在地的县城市民化。

各地政府和社会组织、企业应给予新生代农民工更多的人文关怀。政府公共服务部门必须把公共服务延伸到新生代农民工群体，为他们提供更多的文化娱乐等服务，让他们分享城市繁荣和社会进步的种种益处，切实保护劳动者的合法权益和生命尊严，让他们实现体面劳动，保障新生代农民工“劳动力再生产”的健康顺利进行，这关系到中华民族的未来。

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