关于健全我国旅游行政执法体系的若干思考

发布时间：2022-10-29 17:00:34 浏览数：次

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摘要：旅游行政执法是我国行政执法体系的一个分支，也是旅游行政管理的重要环节。旅游行政执法的法律依据、执法主体、执法方式、执法程序、执法原则等共同构成旅游行政执法体系，它的发展与完善对深化旅游行政管理、加强旅游行业管理具有重要意义。本文通过梳理旅游行政执法体系中有关法律依据、执法主体、执法方式的内容，提出体系中存在的旅游立法不全面、法律解释不到位、执法理念异化、执法队伍不完善、执法工作冲突及落实困难、执法监督缺位等问题并给出建议，以期对健全我国旅游行政执法体系有所帮助。

关键词：行政执法；法律依据；执法方式；负面清单

中图分类号： F59 文献标志码：A 文章编号：1009-055X（2015）02-0054-08

行政执法是执行法律、法规的活动，也是立法工作的延续。2013年新出台的《旅游法》用大量篇幅列举旅游者的权利和旅游经营者的义务，以规范旅游活动和旅游经营中的不当行为，净化旅游市场。与此同时，为了保障相关规定得以实施，旅游法赋予地方各级人民政府及旅游行政管理部门监管旅游市场、处理旅游投诉、惩治违法经营行为的权力。然而由于旅游行政执法理论研究的不足，旅游行政执法实践不尽如人意，在执法过程中从执法依据、执法权力、执法主体、执法监督等各方面暴露出一系列问题，导致旅游法的相关规定难以有效落实。笔者认为，旅游行政执法工作的顺利开展应以旅游行政执法体系的建立健全和良好运作为保障，有关旅游行政执法体系的内容梳理和现状总结，不但有助于发现和解决旅游行政执法问题，促进旅游行政执法工作的顺利开展，还对完善旅游行政执法体系、规范旅游市场发展、落实旅游相关法律法规具有重要意义。

一、旅游行政执法概念引入

关于旅游行政执法，虽然早已为人们所熟知，但是鲜有学者对旅游行政执法的概念加以界定。即便是新出台的旅游法，也没有直接出现旅游行政执法和行政执法等词汇，仅是在第八十三条至第九十条从旅游监督管理角度，分别对行政执法的主体、内容、程序等加以规定。

笔者认为，旅游行政执法的概念及内涵应从行政执法的概念及内涵进行延伸。狭义的行政执法是指行政机关对某些不法行为的处理或制裁，这也是行政执法最通俗的含义。[1]从这个角度出发，旅游行政执法可被认为是有旅游行政执法权的行政机关对旅游活动中的不法行为的处理和制裁。[2]但是，根据一些法学和政法学者的论著来看，一些学者并不认同这种观点，他们认为行政执法不应局限于行政机关对不法行为的处理，还应把行政机关实施的其他职权性行为归入其中。如张立荣在《中国行政法制监督机制：现状评析及改革探索》一文中对行政执法做出的解释：“行政机关根据法律、法规、规章的规定管理公共事务，实现公共目的的重要活动，它是法律、法规、规章得以正确实施的保障，是行政管理过程中不可缺少的环节。”[3]从这个角度出发，实现旅游业的健康发展即是旅游执法的公共目的。旅游行政执法不仅仅是对旅游违法行为的处罚，还包含主动做出的执法活动。

因此，从行政执法的广义理解出发，旅游行政执法可被看作是旅游行政机关及法律、法规授权或者受国家委托的机关及其工作人员，依照法定的职责和程序，为保证旅游市场的健康有序发展而实施的影响相对人权利义务的行为，简言之即执法主体及其工作人员在法定的行政管理领域内，依法通过具体行政行为实施旅游法律的活动。而旅游行政机关等相关行政执法主体的行政执法职能的实现，依赖于以旅游法为核心的一系列法律法规、部门规章所赋予的行政执法权。

二、我国旅游行政执法体系现状

根据旅游行政执法的上述概念，执法主体和执法相对人通过行政执法权相互连接，且因为旅游行政执法主体行政执法权的实现而促使旅游行政执法行为的发生。但是执法主体在行使旅游行政执法权时并非不受任何限制，而是在执法原则、执法依据的约束下，通过适当执法形式的选择，对执法相对人实施法律行为，进而完成行政执法过程。该过程同时受到来自行政机关自身、执法相对人、司法机关、人民群众等各种渠道的不同形式的执法监督，以确保旅游行政执法工作的公平、公正、公开，具体关系如图1所示。

由此可见，旅游行政执法过程是以执法主体和执法相对人为两端，以行政执法权的实现为途径，以执法原则、执法监督为约束，以执法依据、执法方式为选择，通过行政执法行为的发生而构成旅游行政执法过程。与此同时，旅游行政执法的执法依据、执法主体、执法方式、执法原则、执法过程等通过彼此之间的相互制约和协调合作，共同构成旅游行政执法的内容体系，该体系的完善程度和运作效果直接影响旅游行政执法工作的质量和效能。然而，随着旅游业的迅猛发展，旅游市场问题不断增加，旅游服务质量问题日益突出，越来越多的旅游投诉使旅游行政执法工作面临各种考验，对旅游行政执法体系也意味着新的挑战。

（一）旅游行政执法的法律依据

在依法治国背景下，旅游行政管理部门和质量监督执法机构必须依法办事、严格执法，完善的旅游行政执法依据是旅游行政执法工作顺利开展的前提和保证。[4]经过近三十年的探索与发展，我国的旅游立法建设取得初步成效，基本建立起一套较为完整的旅游法律法规体系，直接为旅游行政执法工作提供了法律支撑和适用依据，它们在引导和规范我国的旅游质监与行政执法工作及整顿规范旅游市场秩序方面发挥了重要作用，促进了旅游业的良好发展。

纵观已有立法成果，包括法律法规、部门规章、经营规范、质量标准、行业制度、管理条例、执行办法等多种形式，调整内容也非常广泛，既涉及旅游生产部门、旅游经营部门、旅游职能部门和旅游者之间的横向旅游主体关系和纵向旅游监管关系的调整，也有对以“食、住、行、游、购、娱”六要素为主体的旅游活动及旅游相关产业和行业的规范。[5]总体而言，按照颁布类型、适用范围等的不同，可将它们分为通用性或专门性、全国性或地方性的旅游法律、法规、规章、规范性文件几种类型，具体如表1。

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