黔东南旅游开发中的政府职能定位

黔东南坚持旅游资源严格保护、合理开发、永续利用相结合的原则，按照“政府主导、企业主体、市场运作；整合资源、加强保护、规划为先；突出特色、坚持标准、建设精品”的工作要求，走出了一条从旅游观光型到旅游休闲型，再到民族文化特色型的发展道路。

一、 黔东南旅游开发战略

1.政府主导战略。政府主导旅游，是按照旅游业自身发展的特点，在以市场为主要配置资源、提供旅游基础设施、加强旅游资源的跨地域协调、加强旅游产业的统筹发展的基础上，充分发挥政府的主导作用，争取旅游业的更大发展。它既不同于计划经济时代下政府包办一切的“主宰者”形象，也不同于市场经济充分发达条件下，政府功能弱化、隐化的“指导者”形象，它是我国经济体制转轨时期，面对西部经济还不发达的现实状况，形成的一种地方政府的特殊角色。黔东南旅游业的发展同样需要走政府主导型发展战略，积极发挥政府在资金、政策、规划和管理等方面的主导作用。

2.龙头带动战略。黔东南有着较多的高品位旅游资源，然而在开发上却难以跟上。当地旅游资源的开发，以“保护环境、培育精品、体现特色”为指导来制定规划，通过对当地独有而至今尚未开发的旅游资源进行合理有效地开发，以此增强旅游地的吸引力和竞争力，围绕民族文化这一主题，全力打造苗侗文化旅游知名品牌。以“高起点、高立意、高水平”为要求，挑选和打造龙头景区，择优开发、突出重点、精心策划，着力打造一批高水平的旅游“精品”、“绝品”。构建以凯里国际旅游城市为中心的黔东南旅游产业布局的基本骨架。搭建凯里、黎平、镇远、剑河四个一级旅游集散枢纽和黄平旧州、施秉、榕江三宝三个二级旅游集散枢纽。

3.服务提升战略。旅游服务质量是影响旅游地客源数量的重要因素之一，它在某种程度上决定着旅游地未来发展的前景。目前，旅游服务质量是黔东南州旅游发展的“瓶颈”。服务提升战略要求制定和规范旅游服务质量标准，推行标准化、人性化、个性化的服务，积极培育旅游服务品牌，同时，加强旅游服务质量监督与管理，建立诚信的旅游体系。从根本上说，旅游服务质量取决于旅游从业人员的素质，甚至可以说，旅游业的兴衰是与旅游教育的发展状况密切相关的。因此，加强旅游人才培养和旅游专业化教育，推行资格认证制度和持证上岗制度，完善旅游服务的标准化和规范化，才能促进黔东南旅游目的地良好形象的形成。

4.管理体制战略。充分发挥黔东南各级旅游局的管理职能，妥善处理旅游局与各部门之间有关旅游事务的分工，改革景区景点管理体制，消除权力分割、多头指挥。目前仍存在部分景区景点涉及多个职能部门交叉管理的情况，现实要求必须改革景区景点的管理体制。当地旅游局负责景区景点旅游资源的管理、统一规划和开发建设，景区景点的社区管理则划归为所在地的乡、镇政府，水利、园林、林业、文物、宗教等部门只从专业执法的角度对景区景点所涉事项进行监督和检查。政企不分将导致政策导向不明、竞争不公平的现象，为此，旅游公司应当彻底与当地旅游局脱钩，把旅游公司完全纳入市场、使其真正成为市场主体；政府各职能部门在景区景点乃至其它地方设置的宾馆、饭店、经营企业彻底与这些职能部门脱钩，使其完全按市场规律运作。

二、黔东南旅游开发中的政府职能动态定位

世界經合组织旅游委员会将政府参与旅游产业分为三个阶段：即启动阶段- “先驱或催化剂”、成长阶段-“规制与服务”、成熟阶段-“协调与中介”。黔东南州政府在这三个阶段中应依次发挥“开拓者、规范者、协调者”的作用。

1.旅游发展初始阶段的开拓者。黔东南州旅游开发的初始阶段表现为自然和文化资源的无意识开发，在这一阶段，政府应该扮演好开拓者的角色，充分利用行政力量，配置好掌握的资源，在尊重市场的基础上，履行好以下职责：

1.1编制旅游发展的总体规划，确保区域内产业均衡发展。黔东南州政府明确鼓励类、支持类、限制类和禁止类产业发展项目，建设独具特色的景区景点，形成优势互补、区域联动的格局，建设游客集散中心和旅游商品集散中心，充分发挥旅游中心集镇对旅游资源的优化整合作用，抓好特色城镇和特色民族文化村寨的规划建设。

1.2多渠道筹集资金，提高当地旅游质量。黔东南州各县市、各有关部门根据各自的工作职责，加强协调配合、整合资源、形成合力，从政策、资金、项目安排上争取省和国家的支持，尤其在旅游基础设施及配套服务设施建设、旅游景区环境整治、旅游文化产品开发与建设、生态环境保护与建设、旅游扶贫开发、旅游宣传促销、旅游招商引资和旅游人才培训等方面给予重点倾斜和支持。另外，拓宽融资渠道，广泛吸收国内外社会捐赠；引入市场竞争机制，采取招投标的方式，鼓励公司、企业和个人对旅游景点开发投资。

1.3营造舆论氛围，增强旅游景点的吸引力。政府有责任加强对外宣传力度，营造原生态民族文化旅游氛围：利用民族传统节日为宣传载体，围绕市场打造原生态品牌，并充分借助这一平台，宣传黔东南，展示原生态民族文化的无穷魅力；广泛开展地方民族旅游开发学术研究与交流，深度策划和推进原生态民族文化价值论坛，提升人们对原生态民族文化价值的认可度；最大限度地实施和完善旅游宣传促销手段，创新宣传促销方法，整合包装，充分利用新闻媒体、网络平台加强民族文化促销，“创作一批好歌、一套好书、一部好电视剧、一部好电影”，着力加大对黔东南州的宣传。

2.旅游发展成长阶段的规范者。成长阶段的旅游开发已经形成了一定的市场规模，旅游相关服务设施得到完善，旅游收入开始增加，这一阶段的政府可以从台前走到幕后，扮演好规范者的角色。

2.1加强旅游业法律法规制度建设。黔东南各级政府应该根据当地的实际情况，研究制定切实可行的地方性旅游业相关法律法规，完善各项管理制度，使旅游经营的运作实现有法可依、有章可循，营造旅游市场的法制环境。制定的法律法规可包括“旅游规划纲要”、“自然资源与人文遗产资源保护草案”、“旅游促进计划”、“环境保护条例”、“旅游地规划与建设管理条例”、“旅游经营者管理条例”和“旅游服务质量投诉与责任事故处理条例”等。

2.2建立旅游信息管理系统。地方政府应加强与通讯行业的合作，扶持各地旅游网络开发建设，强化旅游信息的真实披露。

3.旅游发展成熟阶段的协调者。成熟阶段的“各级旅游行业管理部门应从管理旅游经济微观环节中抽身出来，把行政管理的职能集中指向宏观调控、社会服务和公共管理，协调社会各方面力量，用各种方法鼓励企业发展，改善旅游业大环境，保护旅游者权益”。

3.1建立高效的行政服务体系。黔东南州政府在旅游发展中应设立统一的组织领导机制，由政府主要领导牵头，旅游、财政、建设、交通、文物等相关部门参与，各相关部门通力合作，理顺旅游管理体制，建立高效的行政服务体系，提高行政效率。各级政府应积极统筹资金，协调地方群众、外来投资者和各级部门的利益，努力实现多方共赢。

3.2加强培训与教育，帮助提高旅游经营者的自身素质。黔东南州民族文化源远流长，地方饮食、节庆、民俗、民歌民谣、建筑、古传工艺等民族文化都是宝贵的旅游资源。诚信的经营、优质的服务，对黔东南州旅游业的发展具有重要作用，这需要拥有一支有文化、懂技术、会经营的旅游经营管理服务队伍。政府有责任通过教育培训，加深人们对自身文化内涵的认识和领悟，使他们成为自身文化的主动传承者、保护者和旅游业发展的主体，并在对自身文化资源的合理利用中获得利益。

作者简介：钟海萁，女，中共黔东南州委党校副教授，管理学硕士。