１９６６年以前党的执政方式探索述略

摘要：新民主主义革命时期，在局部执政实践中，党的执政方式是典型的政党合一型，同时开始了法制建设和基层政权建设的民主化的探索。新中国成立后的社会主义革命与社会主义建设的探索时期，我们党开始全面执政，党基本承袭了革命时期政党合一型执政方式，但呈现一些新的时代特征，既有党政一体、以党代政的传统方式的运作，又开始在全国范围内实施民主执政、依法执政的新的尝试。

关键词：执政方式； 党政一体； 民主与法制建设

中图分类号：D25 文献标识码：Ａ 文章编号：１００４－０５４４（２００8）06－００22－０4

执政方式是执政党掌握、运用国家政权实现特定目标的方法、形式的总称，集中表现为党政关系或党政运作机制。从世界范围来看，由于各国政党产生和发展的政治文化背景、阶级基础、执政党取得政权的途径不同，实行的政党制度不同，其执政模式和执政方式也存在明显的差异。即便是同一国家的同一政党在不同的历史条件下，执政方式也不一样。我们党经历了从局部执政到全国执政的历史过程。其发展大致可划分为三个阶段：新民主主义革命时期党的执政方式的早期探索；社会主义革命和建设时期党的执政方式的曲折发展；改革开放以来党的执政方式的改进与创新，执政探索的进程曲折而复杂。本文拟就新民主主义革命时期，社会主义革命和建设时期党的执政方式探素历史作一概略述评。

一、 新民主主义革命时期，在局部执政实践中，党的执政方式是典型的政党合一型，同时开始了法制建设和基层政权建设的民主化的探索

在新民主主义革命时期，中共在革命根据地先后建立过“工农民主政权”、“抗日民主政权”和“人民民主政权”，开始了局部执政的实践，提出了一些关于执政体制和执政方式的基本观点。

土地革命战争时期，在革命根据地，中国共产党建立了新的苏维埃工农民主政权，新政权的建立是中国共产党局部执政的象征，虽然苏维埃政府在组织上是自成体系的，从中央到地方都有自己独立的组织和制度，但苏维埃政权是在党的领导下创建的，共产党在国家组织和政治生活中居于绝对领导地位，是苏维埃政府的灵魂。工农兵代表大会的许多代表都是共产党员，他们直接参与国家权力机关工作，政府的一切工作都必须围绕党的历史任务而运转，必须充分体现党的路线，方针和政策。第二次全国工农兵代表大会通过的《苏维埃建设决议案》中明文规定：“苏维埃首先必须坚决拥护无产阶级的政党——共产党的领导，并与共青团取得密切联系，用全部力量来执行党所提出的任务，实现党所指出的工作，为党的路线和主张而坚决奋斗，[1]革命的形势和战争的环境规定了党与政府的基本方式，在革命根据地，党原则上提出防止“以党代替苏维埃的倾向”，但在实践上主要采取的是以党代政的执政方式。就像毛泽东指出的：“党在群众中有极大的权威，政府的权威却差得多。”[2]

尽管如此，当时党还比较注意处理党政关系的。毛泽东针对根据地政权建立初期以党代政的偏向，1928年11月25日在《井冈山的斗争》一文中总结了中共在执政方面的作法，又汲取了国民党“以党治国”的教训，提醒党要注意这个问题。提出“以后党要执行领导政府的任务。党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。”[3]同时周恩来在以中央名义写给红军第四军前委的指示信中也指出：“以后成立上层政权，则组织党团，经过党团指挥之。党的系统、军事系统、政治系统，要弄清楚。”[4]信中还写道：“党管一切这口号在原则上事实上都不通，党只能经过党团作用作政治的领导。”[5]中央曾经发通告指出，苏维埃是直接选举产生的民众政权，苏维埃的组织必须经过群众大会或代表会议选举，禁止由党部指派，[6]并对党的执政方式科学化进行了有益探索。比如，党高度重视法制建设，各地方苏维埃和中央苏维埃先后制定了一系列法律、法令和法规，特别是《中华苏维埃共和国宪法大纲》的制定和实施，集中体现了这种民主法制建设的成果。又如，党致力于苏维埃基层政权建设的民主化。直接来自民众、依靠民众，同广大民众结合起来发挥它的政权职能，成为苏区地方苏维埃政权建设的显著特色和优势。再如，工农革命政权的选举立法及其实施，开辟了中国民主法制建设的新天地。中共中央和根据地政府把切实贯彻选举法规，真正实施民主选举，作为民主政治建设的重要任务。

抗日战争时期，中共建立了一系列抗日民主政权，在政权的体制建设、领导方式和执政方式上都有自己的特色，并对后来的执政产生了深远影响。

其一，确立了党的一元化的领导体制。抗日民主政权的结构设置是实行边区，县和乡三级制。形式上，边区最高权力机构和行政机关分别是边区参议会与边区政府，实行“三三制”的原则，实质上实行的是党的一元化领导制度，一方面承袭了土地革命战争时期党，政，军和群众组织结构融为一体的传统，另一方面，根据抗日战争时期形势的不断变化，不断强化党对各抗日根据地的集中统一领导，逐步确立共产党统一的一元化的领导制度。1942年中共中央政治局做出了《关于抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，明确指出：党“应该领导一切其他组织，如军队，政府与民众团体。根据地领导的统一与一元化，应当表现在每个根据地有一个统一领导一切的党的委员会，确定中央代表机关﹙中央局，分局﹚及各级党委﹙区委，地委﹚为各地区的最高领导机关，统一各地区的党政军民工作的领导，取消过去各地党政军委员会”，“各级党委的性质与成分必须改变，各级党委不应当仅仅是领导地方工作的党委，而应当是该地区的党政军民的统一领导机关”，“它的成分包括党委，政府，军队中主要负责的党员干部”等，强调“党的领导一元化，一方面表现在同几级党政军民各组织的相互关系上，又一方面则表现在上下级关系上。在这里，下级服从上级，全党服从中央的原则之严格执行，对于党的统一领导，是有决定意义的。”[7]党的一元化领导是特定历史条件下的产物。在各根据地政权名义上隶属于国民党控制的国民政府的情况下，为了加强党的领导，各级政权组织服从于党组织的政治领导是必然的。一元化的领导体制与执政方式有其历史的合理性。

其二，党领导的抗日民主政权的基本执政方式是民主的形式。抗日民主政权是共产党领导下的抗日民族统一战线的政权，是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政。这样的执政基础，决定了其外在的表现形式是民主的，其“三三制”的人员构成上也体现了民主的实质。中共在抗日民主政权中领导地位不是通过人员数量上的优势和强制性措施实现的，而是以民主的方式，以自己领导的正确性来实现的。为加强抗日根据地的领导，充分发挥政权的作用，毛泽东提出了一系列政策来处理党与政权的关系。针对当时以党代政的情况，1940年8月董必武在陕甘宁边区县委书记联席会上强调：“党包办政府工作是极端不利的” “党只能直接命令它的党员和党团在政府中做某种活动，起某种作用，决不能驾乎政府之上来直接指挥命令政府”。[8]为了进一步理顺党政之间的关系，1942年9月中共中央政治局在《中共中央关于抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》中指出：党委与政权系统的关系必须明确，党委包办政权系统的工作，党政不分的现象必须纠正。党对政权的领导，应当是原则的、政策的、大政方针的领导，而不应事事包办。这一时期，党虽然没有明确提出执政方式的概念，但在探索过程中注重正确处理党政关系，根据实际情况形成“三三制”民主领导方式和一元化的领导体制，为党在全国范围内的执政后探索执政方式积累了宝贵的经验。

解放战争时期，在原来抗日民主政权的基础上，中共在各解放区建立了人民民主政权，这个时期，党基本坚持了抗日战争时期处理党政关系的原则，更加强调了党中央的集中领导，1947年2月，毛泽东在为中共中央起草的党内指示《迎接中国革命的新高潮》中指出：“解放区‘三三制’政策仍然不变。在政权机关和社会事业中，除共产党人外，必然继续吸收广大的党外进步分子、中间分子（开明绅士等）参加工作。”[9]在许多解放区已经连成一片，全国胜利已经在望的形势下，党中央进一步决定强化权力高度集中的领导体制。由于在过去长时期内处于被敌人分割的、游击战争的环境之下，我们党曾经允许各地方党和军事的领导机关保持着很大的自治权。这种情况曾经使得各地方的党组织和军队发挥了主动性和积极性，渡过了长期的严重的困难局面。但同时也出现了某些地方主义和游击主义等无纪律、无政府状态。为此，1948年10月10日党中央发出了《中共中央关于九月会议的通知》，决定“将一切可能和必须集中的权力集中于中央和中央代表机关。”[10]这是党中央继1942年做出关于抗日根据地领导一元化的决定之后又一次提出集中统一领导的要求。党中央还陆续作出《关于建立报告制度》和《关于健全党委制》的决定，进一步加强了党的一元化领导，特别是把一切必须的和可能集中的权力集中于党中央。

解放战争时期，中共在强调党的一元化领导的同时，开始进一步思考即将建立的新民主主义社会的政权架构及其党与政府的关系问题。在理论和实践中，把政治协商会议和人民代表会议（大会）作为保证实现党的领导的政权组织形式。政治协商会议和人民代表会议（大会）是在我国新民主主义革命斗争中产生的，具有鲜明的中国特点的政权组织形式。它为建国后党的执政模式提供了范本和基础。

二、 新中国成立后的社会主义革命与社会主义建设的探索时期，我们党开始全面执政，党基本承袭了革命时期政党合一型执政方式，但呈现一些新的时代特征，既有党政一体、以党代政的传统方式的运作，又开始在全国范围内实施民主执政、依法执政的新的尝试

从建国到1966年“文化大革命”发动之前党的执政历史来考察，总体来讲其执政方式承袭的还是新民主主义革命时期的政党一体型传统，即党是领导核心，直接指挥国家政权机关。中共作为执政党在国家权力中居于绝对轴心与领导地位。1949年11月，中共中央作出了在中央人民政府机关中建立党委和党组的决定，规定中共在中央人民政府委员会以及人民政协全国委员会中担任负责工作的党员，由中共中央政治局直接领导。这种状况在1954年实施人民代表大会制度之后得以延续，并形成了由中共党组织直接指挥国家权力机构的体制。1953年，党在全国范围内开展了反分散主义和地方主义的斗争，提出了“大权独揽，小权分散，党委决定，各方去办”的领导原则。同时为了落实这一原则，党中央在1953年3月10日又发布了《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对政府工作领导的决定》（草案）。《决定》还指出：“为了使政府工作避免脱离党中央领导的危险，今后政府工作中的一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，必须经过党中央的讨论和决定或批准始得执行”[11]1959年，毛泽东在八届七中全会上强调权力要集中在政治局常委、中央书记处，并由他挂帅。1960年9月，重设党的6个中央局，统一领导地方党政军群。此后，党的权力一直处于不断强化的过程之中。

20世纪50年代党政一体化另一个突出特点是党既是国家宏观政策制定者和决策者，又是具体政策和具体事物实施者和执行者，党组织承担了许多政府机关的职能。随着国家“一五”计划的实施，党在加强对经济工作领导的过程中，开始直接管理本应由政府管理的国家事务。1953年，中共中央成立了与政府对口的工作部门，并要求中央人民政府有关部门的工作必须向中共中央请示，中央政府实际上成了中共中央的具体执行机关，基本职能是贯彻执行党的决定。1955年10月中共中央批准了同年8月1日中共中央组织部的工作报告，其中的一个重要内容是各级党委建立分口领导政府工作的机构和制度。各级党委工作部门不仅管干部、党的方针政策的执行、思想政治工作和基层党组织工作，而且直接抓生产抓业务。1958年6月，毛泽东批评国务院和经济部门不让中央参与对经济工作的设计，决定成立中央财经、政法、外事、科学、文教等小组，具体领导政府各职能机构。1958年又指出：“大政方针在政治局，具体部署在书记处，只有一个 ‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’，大政方针和具体部署都是一元化，党政不分，具体执行和细节决策属政府机构及其党组。”[12]由此形成了党统管和包揽一切的高度集中的政治体制，这一政治体制的推行及其不断强化，迟滞了社会主义民主法制的建设，终致于酿就了“文化大革命”的历史悲剧。

新中国成立以来到1966年文化大革命爆发之前，全面执政的中共一方面承袭并进一步强化了革命时期的党政一体化的传统，另一方面也开始了在全国范围内实施民主执政、依法执政的新的尝试。首先，在中共的领导下，构筑了人民民主专政的国体，确立了人民代表大会的根本政治制度。逐步建立了中共领导的多党合作制和政治协商制度，在少数民族聚居地区实施了民族区域自治制度等，这标志着中共民主执政的制度化探索的全面开始。其次,新中国成立以后，中共及时领导人民陆续制定了《土地改革法》、《惩治反革命条例》等一系列法令、法规。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议召开，会议制定和颁布了我国历史上第一部社会主义类型的宪法，通过了全国人民代表大会、国务院、人民法院、人民检察院、地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会各项组织法等，这标志着中共开始依法执政的新的尝试。再次，在党政关系的处理上，也注意区分党的工作与国家机关工作的界限和职能，强调党的领导与国家政权的领导具有差异性。

早在1951年2月，党中央在对《河北省委关于改善领导方法的决定》的批示中就指出：党委应主要掌握全面工作方针、政策的领导，凡属政府日常的工作统由政府部门办理。同年l1月，党中央又在《关于在人民政府内建立党组和组建党委会的决定》中明确指出：党政之间不是隶属关系，党的领导是通过党的路线、方针、政策及在政权机关由担任公职的党员发挥作用来实现的。如果把党对国家的领导作用看作是党直接执掌政权，管理国家，实际上就否定了国家政权机关的职权，这是对执政党地位的错误理解。1951年9月23日，中央人民政府华北事务部召开了华北第一次县长会议，董必武在这次会议上作了《论加强人民代表会议的工作》报告。他在报告中指出：“党领导着国家政权，但这决不是说党直接管理国家事务，决不是说可以把党和国家政权看作一个东西。”[13]他在引用了斯大林的话之后又指出：“党领导着国家政权；但它并不直接向国家政权机关发号施令。党对国家各级政权机关的领导应当理解为经过它，把它强化起来，使它能发挥其政权的作用。强化政权机关工作，一方面是党支持政权机关，另一方面是政权机关在受了党的支持之后就会更好地实现党的政策。”[14]他一再强调：“党无论在什么情况下，不应把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来。党不能因领导政权机关就包办代替政权机关的工作，也不能因领导政权机关而取消党本身组织的职能。”[15]

针对1953年后党在执政方式上出现的问题，党的八大对如何理顺党政关系作了进一步的思考和阐述。刘少奇在党的八大政治报告中明确指出：“党应当而且可以在思想上、政治上、方针政策上对于一切工作起领导作用。当然，这不是说党应当把一切都包办起来，对一切都进行干涉。”[16]邓小平在党的《关于修改党章的报告》中指出了具体的执政方式：“第一，在国家机关工作中的党员，首先是由担任负责工作的党员所组成的党组，必须服从党的统一领导；第二，党必须经常讨论和决定在国家工作中的各种方针政策问题和重要的组织问题，国家机关中的党组必须负责在同党外人士完满合作的条件下，实现党所做出的这些决定。第三，党必须认真地有系统地研究国家机关工作的情况和问题，以便对于国家工作提出正确的、切实的和具体的主张，或者根据实践及时地修正自己的主张，并且对于国家机关工作进行经常的监督。”[17]1956年召开的党的八大对发展党内民主、健全国家制度提出很多好的设想，遗憾的是这些思想和制度设计未能在实践中坚持下去。

三、 “文革”之前中共执政方式探索的历史曲折而复杂，有宝贵而成功的经验，也有沉重而失败的教训，理性地分析其发生演变的历史情境与历史逻辑，总结其历史的经验与教训，对于新时期党的执政方式的改善与创新，具有十分重要的历史启迪与现实指导意义

党的执政方式的历史演变与党的执政历史环境息息相关，新民主主义革命时期，中国共产党的职能主要是开展阶级斗争，通过暴力革命夺取政权。因而组织严密、权力集中是共产党的一般特征。如在土地革命和抗日战争，在当时残酷的战争环境下，为了保证军事斗争取得胜利，一个地区往往需要权力高度集中，以便必要时可以指挥调动一切资源以支援前线，这就需要集中统一领导，党组织与政府的一切工作都必须以战争为中心，党，群众和政府“不得不一齐军事化”，这种高度集中统一领导体制，能适应瞬息万变的战争的需要，能达到决策的迅即和效率的最大化。新民主主义革命时期形成的党的执政方式，深深地打上了战争年代政治和军事斗争的烙印，体现着战争年代的特点和党的工作要求。

新中国的成立，中国共产党承袭战争年代的领导方式和执政方式。也有其当时特定的历史环境与历史文化的因素：首先、在长期恶劣的革命战争环境下形成的党的一元化领导方式，由于其强大的动员、组织和凝聚能力而获得了党内外广泛的认同，因而，党取得执政地位后，战争年代的领导方式自然顺延为党的执政方式；其次、党执政后，党的领导职能由领导阶级斗争变为领导经济建设，在新中国建立之初，党为了巩固政权、迅速恢复国民经济、集中有限的社会资源并使之发挥最大能量以启动和推进中国的现代化，在全国实行高度集中的计划经济。计划经济的运行依靠的是超经济的行政强制，这种用政治手段管理经济的方式要求政治体制自下而上的集权，为经济运行提供政治上的保证和支持，因此，这一执政方式必然会在计划经济条件下得以生存。另外，由于帝国主义及其他敌对势力对中国的包围与封锁，党需要一定的集权来外御强敌、内振国力。这时党不得不把国家公共权力高度集中在自己手里，实行党的职能和国家职能的一体化；再次，苏共的以党代政、高度集权执政模式对中国共产党的政治有着长达半个世纪的强大影响。而我国的传统政治文化，作为观念形态和社会心态的传统政治的精神，也影响着这一执政方式的存在。

不能否认的历史是，中共的这种执政方式的实施，在建国初期和社会主义建设早期的特殊环境中曾发挥了巨大的积极作用。一方面，成功地打退了国内外反动势力的猖狂进攻并迅速恢复了国民经济，巩固了人民民主政权。另一方面，党依靠这种执政方式取得了社会主义改造和社会主义建设的巨大成就。“一五”期间工业生产所取得的成就，远远超过了旧中国的一百年，经济、教育、科技、文化事业蓬勃发展。

党的执政方式探索的历史尽管曲折而复杂，但其科学、民主和法制的价值取向则是始终明确而一以贯之的。中共历经革命与建设，由局部执政到全面执政，始终坚持用发展着的马克思主义来指导其历史实践，执政方式中的民主、法制的探寻充满了理性的自觉。土地革命战争时期那种险峻的环境中，中共也十分注意处理党政关系，高度重视法制建设，制定了包括选举法在内的一系列法律和法规。抗日战争时期，党领导下建立的“三三制”抗日民主政权，是民主执政形式的典型。解放战争时期，在大小新老解放区，组织政治协商会议和人民代表会议，建立了代表广泛民意的新的民主政权。建国以后，党领导人民制定了宪法和一系列法律法规，建立新型的人民民主专政的国家，确立新型的民主政治制度，是党全面执政民主与法制化的标志，尤其是党的“八大 ”前后，党的领导人对党的领导方式和执政方式的改革的思考，则更能体现党对执政方式的民主，法制的探索理性的自觉。历史的探索，为新时期党的科学执政，民主执政，依法执政积累了宝贵的经验和财富，同时也昭示了一种价值取向的历史选择路径。

总之，只有站在历史的高度来审视改革开放以前党的执政方式在各个阶段的内涵，特点及其演变，理性地分析其发生演变的历史情境与历史逻辑，才能给予其所发挥的影响与作用以客观，公正的评价，才能科学地总结出其历史的经验与教训，为新时期党的执政方式的改善与创新，提供历史启迪与现实指导。

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责任编辑 刘凤刚