日本高等教育质量评价与保障体系：历史演进与改革方向

摘要：日本高等教育体系的发展与其质量保障体系的演进历程紧密相联。尽管日本目前已建立了包括政府评价、高校自评和第三方评价在内的形式多样、主体多元的复杂而综合的系统，但其质量评价与保障体系仍与其高等教育体系的发展存在诸多矛盾，影响了日本高等教育体系的自由化、全球化发展进程。为此，日本开展了一系列的改革，通过对大学的发展分层定位、分类评价，成立国家级的质量保障机构提升信息服务水平和评价效率，逐步构建起高等教育质量评价的全球性新框架。日本的这些措施、经验对于我国建设和完善高等教育质量保障体系有重要的借鉴与参考。

关键词：日本高等教育；质量保障；发展；评价；启示

日本作为世界高等教育强国之一，其高等教育大众化乃至普及化的发展历程与质量保障体系的建设进程紧密相联。二战过后，日本经济迅速腾飞并持续繁荣至20世纪80年代末。这一时期，为提供大批优质的劳动力资源，支持经济的快速增长和工业的发展，日本放缓了对私立大学的严格管控，从而刺激了私立大学的快速发展。[1]日本的高等教育在20世纪60年代就由精英阶段进入大众化阶段，但为了化解因高等教育规模扩张而导致的质量危机，日本政府在战后一段时间加强了对高等教育质量的监控和评价（evaluation）①，以此保证和提升高等教育的质量。[2]到本世纪初，日本已建立了包括政府评价、高校自评和第三方评价在内的形式多样、主体多元的复杂而综合的质量保障体系。但是，随着20世纪90年代以来日本政府在高等教育领域以“缓和规制”和促进高校自主与自律为目的的一系列高等教育政策的制定及实施，日本的质量评价与保障制度却与其高等教育体系的发展出现了矛盾，并在一定程度上影响了日本高等教育体系向全球化發展的目标进程。

事实上，质量保障作为现代工业时代兴起的一种新型管理方式，它在高等教育领域的运用一直存在争议。尤其是近年来，随着质量保障日益走向程序化、规范化和技术化，“工具化”甚至“功利化”的评估指标、繁复的评估程序不仅对高校内部的学术自主造成了干扰，评估效率的问题也饱受诟病。[3]国内学者张应强曾撰文指出，“对于遵从的倡导，对于技术的迷思，以及权力和责任的失衡，是当前高等教育质量保障所固有的弊端”[4]；张慧洁教授也认为，“不合理的评估制度会限制大学自主权，使大学丧失多样性和个性，更主要的是压制学术自治、学术自由，最终阻碍大学自身积极性的发挥”[5]。因此，如何平衡高校内部自主发展与外部管理监控之间的关系，在开展外部质量保障的同时尊重高校的自主性和学术自由？如何提高评估工作效率、提高工作成效，发挥质量保障对于高等教育体系发展的支持作用？如何发展与高等教育体系发展相匹配的、多方协同保障质量的新制度？这些问题已成为整个社会、政府和高校共同关注的焦点。

美国西部院校认证协会（WASC）主席拉尔夫· A·沃尔夫（Ralph A.Wolff）曾深刻地指出：“由于高等教育机构总是跟随质量评价的标准在行进，所以质量保障机构需要比高等教育机构看得更远，质量保障机构需发挥‘未来发展的思想家（Futures Thinker）’的作用，才能带领高等教育质量不断前进。”[6]这意味着，质量保障工作必须要适应甚至适当超前于当前高等教育的发展形势，与高等教育的发展形成良好的互动，才能发挥保证和提升高等教育质量的重要作用。从世界范围来看，1990年代以来的西方高等教育质量保障体系建设，主要是遵循西方高校自主办学、多样发展的历史轨迹，走的是一条“强化外部评估与问责”的发展道路，演进线路清晰明了。[7]而日本作为近代高等教育的后发国家[8]，其高等教育在战后经历了多次大规模的制度变革，高等教育质量保障体系发展历程可谓“百家争鸣”，曲折而复杂，至今仍未达成一致意见。[9]尽管如此，日本在高等教育质量评价与保障制度上的数次调整却体现了质量保障与高等教育体系发展之间内在的互生关系。同时，日本自本世纪以来在推进高等教育自由竞争、管理放权、增强高校自主与自律性等方面的政策动向与我国目前正在开展的教育行政管理权力下移、扩大高校办学自主权、促进高校多样发展的高等教育改革思路具有颇多相似之处。因此，日本高等教育质量保障体系的建设历程及其与高等教育体系发展之间的关系对于正处于急速发展的高等教育大众化阶段的中国而言，具有重要的学习和研究意义。

基于此，本文拟对日本高等质量评价与保障体系演变历程进行梳理，探索质量评价与保障中各方力量牵制与平衡的规律，从而理解高等教育保障与评价制度对于高等教育质量的影响及其合理性基础。同时，通过对日本质量评价与保障政策同其世界级的高等教育体系建设之间互动关系的剖析，进一步思考如何推进我国高等教育质量保障体系建设和评估制度的有效落实，尤其是如何处理质量保障与高等教育发展关系问题。

一、日本的高等教育质量保障体系发展的三个阶段

日本高等教育质量保障体系的演进与其高等教育体系的发展紧密相联，大致可以分为三个阶段：第一阶段是从二战前到战后一段时期，日本高等教育从精英教育到大众教育的转变，日本对高等教育质量的管控与保障主要依靠“大学设置认可体系”（establish-approval system）；第二阶段始于20世纪90年代，随着日本高等教育走向普及化，以大学设置认可为主的质量保障体系逐步被大学自评和自我监控为主的评价系统所取代；第三阶段始于2000年，在高等教育全球化发展战略下，日本的公立大学经历了法人化改革，成为具有自治性质的组织，第三方评价回归，对高等教育质量的问责进一步加强，日本建立起包括政府评价、高校自评和第三方评价在内的形式多样、主体多元的复杂而综合的质量保障体系。

（一）二战前后：高等教育规模的扩张与“设置认可”质量保障体系

日本现代高等教育体系建设始于19世纪末，以1887年东京帝国大学（现东京大学）的建立为标志。1903年和1918年《专门学校法则》和《大学令》的颁布，对日本当时各类大学的设置做出了规定。直到二战之前，日本对高等教育质量管控主要依靠中央政府建立严格的法规和质量标准，对高等教育机构的设置条件把关，除设立新大学外，学部、学科的新设或变更均须按照国家制定的《大学设置基准》接受审查。[10]这一时期，日本的大学根据其地位、历史和声誉被分为不同的等级，其中，帝国大学和一些国立大学以及少数私立大学（如庆应义塾大学和早稻田大学）构成了日本大学的“精英阶层”。[11]